El empleo público local (2): entorno jurídico vigente
| Autor | J. Javier Cuenca Cervera |
| Páginas | 63-79 |
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Conocedores de la realidad institucional que le sirve de contexto y de sus antecedentes, el sistema de mérito, este capítulo destaca cómo la misma se proyecta sobre la gestión de recursos humanos. para ello, se efectúa un análisis en clave normativa, prestando atención a la innovación legal más reciente y que por su propia naturaleza está llamada a enmarcar la gestión durante los próximos años: el Estatuto Básico del Empleado público.
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El Estatuto Básico del Empleado público de 2007.
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fuentes reguladoras del empleo público local.
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Clases de personal público.
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Competencias y potestades de los gobiernos locales en materia de personal.
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La promulgación de la Ley 7/2007, de 12 de abril, por la que se aprueba el Estatuto Básico del Empleado público pone fin en su mayor parte a casi veintitrés años de vigencia de la Ley de Medidas de Reforma de la función pública de 1984, una ley pretendidamente parcial pero de profundo impacto en nuestro modelo de empleo público. El nuevo texto legal deroga también la Ley de funcionarios Civiles del Estado de 1964. El EBEp supone la plasmación legislativa de un proceso iniciado en 2004 con la constitución de la Comisión de Expertos para el estudio y preparación de un Estatuto del Empleado público (Orden ApU/3018/2004, de 16 de septiembre), así como de un amplio proceso de concertación con los agentes sociales (concluido con la Declaración sobre el Estatuto Básico del Empleado público de 13 de junio de 2006, suscrita por los sindicatos más representativos, UGT, CCOO y CSICSIf).
Desde la perspectiva de la gestión de recursos humanos las innovaciones del EBEp pueden sintetizarse en varias ideas-fuerza. En primer lugar, tal y como se indicó en el capítulo primero, supone una recepción expresa de las técnicas modernas de personal en el sector público. pero no sólo de eficacia técnica habla el Estatuto. En coherencia con los procesos de reforma que pretenden salvaguardar las especificidades de lo público, se apela a los valores propios del trabajo en la Administración, de ahí que se hable de los principios éticos que fundan el comportamiento de los empleados públicos. por ello, el texto está lejos de situarse en un plano meramente formal. Busca proporcionar herramientas de gestión, orienta sobre comportamientos y exige eficacia. Esto es palpable también en la atención prestada a la noción de «desempeño» como eje de la carrera y la promoción profesional. No cabe duda de que la implantación de los sistemas de evaluación, con su proyección en aspectos como «la continuidad en el puesto de trabajo» (art. 20.4) y en la carrera horizontal (art. 20.5) se va a convertir en uno de los temas a abordar en la agenda de la política de personal. De modo análogo por cierto a como ocurre en la actualidad en no pocos países de la OCDE13.
Otra referencia, no precisamente menor, a la cuestión del rendimiento, la encontramos en el artículo 52, a cuyo tenor «los empleados públicos deberán desempeñar con diligencia las tareas que tengan asignadas», y que debe complementarse, a su vez, con lo que podría denominarse como un intento de atenuar la visión defensiva14 del puesto de trabajo: «las Administraciones públicas podrán asignar a su personal funciones, tareas o responsabilidades distintas a las correspondientes al puesto de trabajo que desempeñen siempre que resulten adecuadas a su clasificación, grado o categoría, cuando las necesidades del ser-
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vicio lo justifiquen sin merma en sus retribuciones» (art. 73.2). Es en esta línea de refuerzo de las potestades públicas de dirección de la tarea en el que ponderar el «fundamento de actuación» del artículo 1.2.j: «la jerarquía en la atribución, ordenación y desempeño de las funciones y tareas», aspecto éste ajeno a la negociación, por entrar dentro de los «poderes de dirección y control propios de la relación jerárquica» (artículo 37.2.d).
De modo innovador se sistematizan por vez primera los referentes conductuales de los empleados público. Como es sabido, en punto a las obligaciones de los funcionarios locales, el artículo 144 del TRRL constituye el precepto básico en la materia, al disponer que «los funcionarios de Administración Local tienen las obligaciones determinadas por la legislación sobre función pública de la correspondiente Comunidad Autónoma, y, en todo caso, las previstas en la legislación básica del Estado sobre función pública». Ello no obstante, la mayor parte de las Comunidades Autónomas se remiten a los deberes genéricos establecidos por el Estado, con lo que nos encontrábamos con la paradoja de que había que remontarse a una norma preconstitucional, la LfCE de 1964, para encontrar los preceptos (valores) que orienten el comportamiento de los funcionarios públicos, en sus artículos 76 a 81. Había que hacer una lectura punitiva, entresacando los deberes del catálogo de conductas prohibidas por el ordenamiento jurídico, los tipos sancionadores, las obligaciones de hacer, cuyo incumplimiento constituye el ilícito disciplinario (las faltas asociadas a su incumplimiento). Era un campo dejado de lado cuando en otras latitudes ponían en valor los aspectos éticos del trabajo en la Administración, como pone de manifiesto la difusión de los principios popularizados por el Informe Nolan en Gran Bretaña a partir de 1995. Con el EBEp se aborda esta cuestión, afrontando por vez primera una regulación general (común a funcionarios y laborales) de los deberes básicos de los empleados públicos, fundados en principios éticos y reglas de comportamiento, que orientan a su vez el fundamento de la potestad disciplinaria.
En otro orden de cosas, el EBEp ha operado innovaciones de importancia en lo que atañe al personal laboral. Una no menor es el reconocimiento de las peculiaridades de la relación laboral en la Administración, introduciendo conceptualmente lo que denomina la «relación laboral de empleo público» (Exposición de Motivos) para recoger ciertas especificidades del contrato de trabajo en el ámbito público. Como es sabido, el Estatuto de los Trabajadores (ET) define como laborales aquellas prestaciones de servicios en las que los trabajadores presten sus servicios de modo voluntario, pero cuyas notas están calificadas por la ajenidad retributiva y sometimiento al ámbito de organización y dirección del empleador (artículos 1º y 8º). Esta caracterización general de lo laboral «común» no limita algunas «especialidades» por particularidades profesionales u organizativas del colectivo de que se trate. ¿Cuál es la peculiaridad que caracteriza la relación laboral en la Administración En primer lugar, las notas propias del ingreso en la Administración (artículos 23.2 y 103.3 de la Constitución); en la aplicación de la normativa de incompatibi-
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lidades (Ley 53/1984, de 26 de diciembre) y en cuestiones como los límites a los incrementos salariales en la negociación colectiva presentes en las leyes anuales de presupuestos generales del Estado, aplicadas por la jurisprudencia constitucional (SS 63/1986 y 96/1990). pues bien, junto a estas notas el EBEp introduce otros principios: derechos individuales ampliados (art. 14), derechos individuales ejercidos colectivamente (art. 15), derecho -modulado- a la negociación colectiva (artículos 31 y 32) o, encomiablemente, el importante capítulo VI del título III («Deberes de los empleados públicos. Código de Conducta, artículos 52, 53 y 54») que supone la plasmación, también para el personal laboral, de importantes principios éticos del servicio público. Es una regulación común a personal sometido al derecho administrativo y laboral. No hay que olvidar que, según el artículo 8º del EBEp, «son empleados públicos quienes desempeñan funciones retribuidas en las Administraciones públicas al servicio de los intereses generales.» Esta caracterización del personal laboral es la que permite aplicar unos principios disciplinarios comunes al personal funcionario y laboral (artículos 93, 94, 95, 96, 97 y 98) lo que supone, con independencia de la regulación convencional, unas garantías comunes y una tipificación común para las faltas graves, resultando necesaria la colaboración del Convenio Colectivo en las faltas graves y leves. En esta línea cabe entender la obligación de readmisión obligatoria en el supuesto de despido improcedente que impone al artículo 96.2, si bien limitada al despido por razones disciplinarias.
Finalmente, el Estatuto recoge como novedad una regulación del personal directivo. frente a visiones críticas hacia la figura, la pregunta debiera ser más bien cómo en un ámbito como el público, con un importante volumen de servicios y personal, era posible que la responsabilidad de la gestión no fuera atribuida a administradores profesionales. A no ser que se efectúen lecturas interesadas que, o bien confunden función directiva con atribuciones burocráticas, o bien contraponen interesadamente responsabilidad por la gestión (plano administrativo) con la legitimación y la rendición de cuentas propia de la esfera política. El caso es que, por fin, una figura clásica en las iniciativas de modernización de las Administraciones públicas de los países avanzados (Senior Executive Service en Gran Bretaña y Australia, Dirigenza en Italia) se contempla, bien que ambiguamente, en nuestro ordenamiento del empleo público. para el legislador «[...] el personal directivo está llamado a constituir en el futuro un factor decisivo de modernización administrativa, puesto que su gestión...
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