El Estatuto Básico del Empleado Público: proyección e incidencia en la Administración Local, cumplidos cinco años desde su aprobación

AutorAgustín Díez Quesada
CargoJefe de Área de Normativa Local Subdirección General de Administración Local Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas
Páginas235-268

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I Introducción

El pasado mes de mayo se cumplieron cinco años desde la aprobación1de la última gran reforma básica en materia de empleo público, la efectuada por la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público (en adelante, EBEP); una norma que –según manifiesta su exposición de motivos– tiene como pretensión constituir “…un paso importante y necesario en un proceso de reforma, previsiblemente largo y complejo, que debe adaptar la articulación y la gestión del empleo público en España a las necesidades de nuestro tiempo…”.

El periodo de tiempo transcurrido desde su aprobación, es más que razonable para hacer balance de la proyección y encaje que dicho instrumento ha tenido en el régimen jurídico del empleo público local, a la luz de las distintas interpretaciones jurisprudenciales y doctrinales que han ido recayendo a lo largo de este periodo.

Con ese objetivo, el presente trabajo pretende analizar en qué situación se halla a día de la fecha el marco jurídico diseñado por el EBEP para las dos clases de empleados públicos más numerosas en la Administración Local: el personal funcionario de carrera y el personal laboral; tomando para ello en consideración tanto su encaje dentro del sistema anterior, como los desarrollos que se han producido y los que se pudieran llegar a producir.

II El marco jurídico del empleo público local en el estatuto básico del empleado público

El artículo 2 y la disposición final primera del Estatuto, incluyen de manera indubitada dentro de su ámbito de aplicación a todas las Entidades Locales, así como –si bien, con diferente intensidad– a las distintas entidades vinculadas o dependientes de aquéllas2.

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En ese sentido, la exposición de motivos hace alusión a las notas de heterogeneidad y pluralidad que caracterizan el empleo público local3, y ante ese hecho aboga por no configurar el régimen de la función pública sobre el modelo de la Administración General del Estado4, apelando a que “cada Administración Pública debe poder configurar su propia política de personal”, sin merma de la cohesión y la coordinación consiguiente.

Cabe preguntarse entonces, cuál es marco jurídico que establece el EBEP en materia de empleo público local. A continuación trataremos de aproximarnos a esta cuestión, abordando de modo separado el régimen jurídico del personal funcionario, del aplicable al personal laboral.

a) El personal funcionario local

En lo que respecta al personal funcionario, el ar tícu lo 1.1 del EBEP señala que el objeto del Estatuto es establecer, con carácter de legislación básica, “las bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos incluidos en su ámbito de aplicación”, pretendiendo de este modo dar cumplimiento –si bien, de modo parcial–, al mandato expresado en el ar tícu lo 103.3 de la Constitución española (en adelante, CE), mediante el empleo de los títulos competenciales enumerados en su disposición final primera .

Desde el punto de vista formal, con el Estatuto el legislador se ha desmarcado de la técnica seguida en otras materias, consistente en aprobar una regulación “completa”, que incluya preceptos de carácter básico junto a otros únicamente de aplicación a la Administración General del Estado; técnica empleada por ejemplo, en la ley de patrimonio de las Administraciones Públicas o la de contratos del sector público. El EBEP es una norma íntegramente básica5, circunstancia que provoca –como ha señalado la doctrina6–, que el desarrollo de las bases estatales deba acometerse no sólo por las Comunidades Autónomas, sino también por el propio Estado7.

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Sin perjuicio de las especialidades existentes para determinados cuerpos o escalas8, el ar tícu lo 3.1 del EBEP ha configurado el sistema general de fuentes aplicable al personal funcionario de la Administración Local, señalando que éste “se rige por la legislación estatal que resulte de aplicación, de la que forma parte este Estatuto y por la legislación de las Comunidades Autónomas, con respeto a la autonomía local.

Vaya por delante, que el sistema de fuentes que diseña el ar tícu lo 3.1 del EBEP no es un sistema estático, ya que su alcance efectivo está condicionado por el ejercicio de desarrollo que efectúen –dentro de sus respectivos marcos competenciales–, los legisladores estatal y autonómico, y por el espacio que éstos reserven a las entidades que integran la Administración Local; circunstancia que entre otras cuestiones, y hasta tanto se produzca dicho desarrollo, provoca inseguridad jurídica en diversos aspectos. No obstante lo anterior, a continuación trataremos de determinar cuáles son los posibles límites del sistema de fuentes diseñado por el ar tícu lo 3.1.

En lo que se refiere a la legislación estatal, la literalidad del ar tícu lo 3 hace referencia a la “que resulte de aplicación, de la que forma parte este Estatuto”, pero ¿a qué legislación estatal alude? ¿Está toda la legislación básica en materia de función pública local contenida en el EBEP? Ambas cuestiones son relevantes no sólo para fijar el régimen jurídico de aplicación al personal funcionario local, sino también para establecer el punto de partida que debiera respetar la normativa de desarrollo.

Una interpretación gramatical del ar tícu lo 3.1 nos lleva a deducir que la legislación básica no va a estar conformada únicamente por el EBEP, ya que éste va “a formar parte” de la misma. Y es que efectivamente, en materia de función pública el EBEP no es la única norma básica vigente. También son básicas, entre otras, la Ley de Incompatibilidades del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas (tal y como se deduce expresamente de la disposición final 3ª del propio EBEP), o la Ley de Prevención de Riesgos Laborales (como expresa su disposición adicional 3ª).

Por tanto, existen otras normas básicas además del EBEP, que van a ser de aplicación no solo a la Administración Local sino a conjunto de las Administraciones Públicas. Ahora bien ¿el legislador se refiere únicamente a este bloque, o va más allá y pretende aludir a la normativa integrada o que pudiera integrarse dentro de la legislación básica de régimen local?

En materia de función pública local, el Estado ha obtenido legitimación competencial proveniente de dos títulos diferentes, residenciados ambos en el ar tícu lo 149.1.18ª de la CE. De un lado, el relativo a la competencia exclusiva para establecer las bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos, y de otro, el relativo a la

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competencia exclusiva para la aprobación de la legislación básica en materia de régimen local –incluida aquí, la función pública local–.

En lógica correspondencia con su carácter de legislación básica, el EBEP incluye en su ámbito de aplicación “a la Administración de las Comunidades Autónomas”. Sin embargo, en contraposición con lo que sucede con el personal funcionario de las Entidades Locales, el EBEP no define cuál es el sistema de fuentes para el personal al servicio de las Comunidades Autónomas, a quienes también les será de aplicación la restante legislación básica del Estado en materia de función pública, además del EBEP.

Este razonamiento avala la interpretación de que el legislador, cuando en el artícu lo 3 del EBEP define el sistema de fuentes aplicable al personal funcionario de las Entidades Locales, con la referencia a “la legislación estatal que resulte de aplicación”, pretende aludir a aquellos preceptos de función pública que se integran o pudieran integrarse en un futuro dentro del régimen jurídico básico local.

Refuerza esta hipótesis el hecho de que la disposición derogatoria del EBEP, haga referencia únicamente a determinados preceptos de la legislación básica de régimen local que colisionan con el EBEP –el ar tícu lo 92 y el Capítulo III del Título VII de la Ley Reguladora de Bases de Régimen Local (en adelante, LRBRL) y el Capítulo III del Título VII del Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local–, sin aludir a las restantes disposiciones de carácter básico contenidas en la normativa de régimen local. Por ello, si la voluntad del legislador hubiera sido eliminar los preceptos de función pública local incorporados en el bloque normativo básico de régimen local, éstos hubieran sido derogados en bloque.

Asimismo, el Tribunal Constitucional, cuya jurisprudencia el legislador dice haber tenido cuenta en la redacción del EBEP –ya que así lo indica en la exposición motivos–, ha reafirmado la doble legitimación competencial del Estado entre otras en la ilustrativa STC 37/20029:

“En materia de función pública al Estado le corresponde, en virtud de lo establecido en el art. 149.1.18ª CE, la competencia exclusiva para establecer las bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos, expresión que ha de entenderse referida, como ha tenido ocasión de declarar el Tribunal Constitucional, a los funcionarios de todas las Administraciones públicas, debiendo, por consiguiente, entenderse incluidos en dicho título competencial tanto los funcionarios de la Administración del Estado como los de las Administraciones de las Comunidades Autónomas y los de las Corporaciones Locales (SSTC 57/1982, de 27 de julio [RTC 1982, 57], F. 12; 25/1983, de 7 de abril [RTC 1983, 25], F. 4; 76/1983, de 5 de agosto [RTC 1983, 76], F. 44; 85/1985, de 10 de julio [ RTC 1983, 85], F. 1; 235/1991, de 12 de diciembre [RTC 1991, 235], F. 2; 385/1993, de 23 de diciembre, F. 8).

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Por su parte la Comunidad Autónoma de Cataluña ha asumido, en el marco de...

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