Crecimiento económico y reducción de las emisiones procedentes del transporte: Una combinación factible

Introducción

Los objetivos políticos en las zonas urbanas se suelen concentrar en reducir los impactos medioambientales del transporte y dan menor prioridad a cuestiones económicas y sociales igualmente importantes. En consecuencia, es posible que las medidas para reducir la movilidad tengan impactos no deseados para la economía y la sociedad en su conjunto.

Los objetivos políticos en las zonas urbanas se suelen concentrar en reducir los impactos medioambientales del transporte y dan menor prioridad a cuestiones económicas y sociales

El análisis que se presenta en este artículo se centra en la interacción entre las actividades económicas y las derivadas del transporte, en particular en las zonas urbanas. Se discuten las medidas políticas alternativas y su aplicabilidad teniendo en cuenta tanto los objetivos políticos generales como las fuerzas de mercado que pueden influir en sus resultados.

La internalización de los costes externos del transporte y la aceleración de la penetración de las nuevas tecnologías de transporte son dos de las medidas políticas más importantes de cualquier conjunto de actuaciones. Aunque los efectos causales circulares probablemente den lugar a presiones medioambientales de rebote, la combinación de un menor incremento en la demanda de transporte y una disminución de las tasas medias de contaminación parece ofrecer una solución factible para la sostenibilidad a largo plazo sin interrumpir el crecimiento.

Desvinculación entre el crecimiento y las emisiones procedentes del transporte

El papel del transporte en el desarrollo económico ha sido estudiado exhaustivamente pero los datos teóricos y empíricos de que se dispone son contradictorios, cuando no insuficientes. La principal dificultad para identificar la relación entre demanda de transporte y crecimiento reside en la naturaleza dual del transporte como factor de producción y como necesidad derivada. El resultado es que no se puede determinar una relación causa-efecto y el trabajo más importante se apoya en suposiciones empíricas. A escala regional está generalmente aceptado el papel catalítico del transporte, como lo está el hecho de que la infraestructura del transporte por sí sola no es suficiente para estimular el crecimiento, sino que tiene que ir acompañada de otras medidas de desarrollo. A nivel local, y en las zonas urbanas en particular, el impacto de las mejoras en la infraestructura y los servicios de transporte en situaciones en las que ya se ha llegado a la saturación es incluso más cuestionable. Y para complicar más las cosas, el impacto de reducir intencionadamente la oferta y la demanda de transporte (por ejemplo, como resultado de aumentar los costes del transporte directa o indirectamente mediante medidas de protección medioambiental) es una opción con consecuencias difíciles de predecir.

Aunque mejorar la infraestructura de transporte a nivel regional puede tener ventajas económicas cuando forma parte de un conjunto de medidas de desarrollo, a nivel local no está claro que sea así

En cualquier caso, los servicios de transporte deberían concebirse como productos económicos sujetos a ciertos factores de oferta y demanda. El uso de los servicios de transporte tiene una utilidad determinada para cada persona o empresa y la intensidad del uso de los servicios de transporte depende de la elasticidad de la demanda de cada servicio. Desde el lado de la oferta, la capacidad de las redes de transporte determina la cantidad de servicios de transporte que el sistema puede producir. Los precios desempeñan un papel de control que equilibra los mecanismos y afecta al nivel de oferta y demanda de los servicios de transporte. Desde el punto de vista de la sociedad, los servicios de transporte son necesarios para conseguir los niveles de movilidad y accesibilidad exigidos. Tanto para la economía como para la sociedad, mantener los modelos actuales de producción y consumo implica un incremento en la intensidad del transporte.

El coste de los impactos negativos del transporte en cuanto a emisiones, ruido, atascos, accidentes, etc. no lo pagan sólo los usuarios, sino que lo soporta la sociedad en su conjunto

Por desgracia, las actividades de transporte también producen impactos negativos en forma de emisiones, ruido, atascos, accidentes, etc. que inciden enormemente en la calidad de vida de la mayor parte de las ciudades europeas. Además, el coste de estos impactos no lo pagan o lo perciben sólo los usuarios de los servicios de transporte, sino que lo soporta la sociedad en su conjunto. El hecho de que el coste de las externalidades del transporte no se tenga en cuenta adecuadamente favorece el uso ineficiente de los servicios de transporte y el consecuente daño medioambiental.

Las medidas para conseguir objetivos medioambientales aplicadas bajo un solo punto de vista sin tener en cuenta los factores económicos o sociales pueden dar lugar a situaciones no deseables. Es necesario un planteamiento múltiple a largo plazo con el fin de encontrar soluciones sostenibles

Reducir el impacto del transporte sobre el medio ambiente se ha convertido en una prioridad política primordial, tanto en el ámbito de la UE, como a nivel nacional o local. Sin embargo, las medidas que se suelen aplicar para conseguir los objetivos medioambientales desde un único punto de vista que no tienen en cuenta los factores económicos o sociales pueden dar lugar también a situaciones no deseables. Es necesario un planteamiento coherente, a largo plazo y con diferentes puntos de vista con el fin de encontrar soluciones sostenibles. Las intervenciones políticas destinadas a reducir la intensidad del transporte, es decir, el volumen de transporte necesario para un nivel de actividad económica dado, entrañan el peligro de efectos secundarios negativos para la economía y la sociedad. Por otra parte, el desarrollo de nuevas tecnologías puede contribuir a las políticas destinadas a incrementar la eficiencia medioambiental del transporte, es decir, a reducir al mínimo la cantidad de daño medioambiental que produce cierto nivel de transporte, pero tienen unos costes elevados de puesta en práctica. Es más adecuada una solución combinada, especialmente si va acompañada por la internalización de los costes externos del transporte.

Aunque se reconozca la necesidad de cumplir los objetivos relacionados con los niveles de emisión y no se pueda negociar, desvincular el crecimiento de la actividad económica del incremento del uso de transporte no garantiza una solución total. Tal solución se podría quizá alcanzar en cuanto a los niveles de emisión, pero los costes generales para la economía y la sociedad serían prohibitivos. Las políticas destinadas a encontrar soluciones cuasi-óptimas rentables deberían centrarse en desvincular el crecimiento de la actividad económica del incremento de las emisiones (incluyendo las emisiones no procedentes del transporte).

Las políticas destinadas a encontrar soluciones cuasi-óptimas rentables deberían centrarse en desvincular el crecimiento de la actividad económica del incremento de las emisiones (incluyendo las emisiones no procedentes del transporte)

Impacto de las medidas políticas alternativas sobre la actividad económica

Reducir el impacto del transporte sobre el medio ambiente requiere una combinación de medidas técnicas, legislativas, financieras, de planificación y de demanda de transporte. Cada solución tiene sus propias posibles ventajas, costes de puesta en práctica, efectos colaterales y plazos de tiempo; por tanto, para cada caso específico se necesita una solución política diferente, según las características sociales, económicas y medioambientales del lugar.

Reducir el impacto del transporte sobre el medio ambiente requiere una combinación de medidas técnicas, legislativas, financieras, de planificación y de demanda de transporte

Las medidas técnicas que fomentaran nuevas tecnologías de combustibles, vehículos y motores permitirían reducir significativamente las emisiones por viajero y kilómetro o por tonelada y kilómetro (para una discusión más detallada de las nuevas tecnologías, véanse también los dos artículos de este mismo número especial dedicados a estos temas). Aunque el coste de utilización también ha disminuido gracias a los ahorros impresionantes en el consumo de combustible, la adopción de estas nuevas tecnologías lleva cierto retraso debido a los costes de adquisición o sustitución que recaen en los usuarios. En términos económicos, incluso aunque para la sociedad en su conjunto el beneficio de sustituir los vehículos viejos fuera superior que el coste total de su ejecución, los usuarios solo se fijarían en este último coste y no se animarían a renovar el parque automovilístico. Sin intervención, la adopción a gran escala de las Mejores Tecnologías Disponibles podría llevar hasta 10-15 años, según la velocidad de sustitución de vehículos en cada estado miembro de la UE. El aumento de la eficiencia también tendría un impacto positivo sobre el crecimiento económico (incluso aunque el coste del daño al medio ambiente se incluya como partida). Además, adoptar las nuevas tecnologías cuanto antes tendrá impactos indirectos positivos para los sectores de la economía implicados en su desarrollo y producción. Las nuevas tecnologías de la información y la comunicación pueden mejorar la eficiencia del uso de los servicios de transporte, la infraestructura y los vehículos y, como herramienta complementaria, pueden reforzar el éxito de otras medidas.

El coste elevado de la infraestructura de los transportes supone un gran retraso para la adopción de tecnologías más eficientes

Las medidas legislativas pueden dar resultados muy satisfactorios a la hora de conseguir los objetivos de reducción si se complementan con medidas técnicas o financieras adecuadas. Las normas de obligado cumplimiento sobre emisiones de los vehículos y la eliminación de la gasolina con plomo en la UE son ejemplos de tales medidas que pueden ofrecer una mejora cuando existen alternativas aceptables. Sin embargo, si se aplican de forma independiente, las medidas legislativas también pueden tener efectos negativos, sobre todo a nivel local, si no se proporcionan alternativas adecuadas o si el coste resultante es prohibitivo para el usuario. Dada la necesidad de una aplicación gradual de las respectivas leyes, las medidas legislativas serían un proceso a medio-largo plazo.

Como demuestra el caso de la gasolina sin plomo, las medidas legislativas pueden ser satisfactorias si existen alternativas aceptables a las que el usuario pueda adaptarse

Las medidas financieras tienen la ventaja de que afectan directamente a la elección del usuario y a sus hábitos de transporte. Las medidas destinadas a internalizar los costes externos del transporte, en particular, pueden contribuir enormemente a alcanzar objetivos medioambientales (es decir, haciendo que el coste del transporte refleje la carga económica que supone para el medio ambiente). Los usuarios del transporte seleccionarían otras alternativas más eficientes si tuvieran que pagar el coste verdadero de sus acciones. No obligar a los usuarios a pagar el coste total del daño medioambiental que producen es, desde el punto de vista económico, equivalente a subvencionar prácticas ineficientes. La eliminación de estas subvenciones indirectas al uso del vehículo privado daría lugar con seguridad a menores niveles de emisión en un corto-medio plazo. Como demuestran los programas AUTOOIL 1 y 2, los instrumentos fiscales tienden a incrementar el éxito y a reducir los costes de las medidas técnicas.

No obligar a los usuarios a pagar el coste total del daño medioambiental que producen es, desde el punto de vista económico, equivalente a subvencionar prácticas ineficientes

Las medidas de planificación del transporte y del uso del suelo pueden dar lugar a una combinación de impactos (tales medidas se discuten en el artículo "Mejora de la calidad del aire y gestión del transporte en áreas urbanas" de este número especial). Una infraestructura nueva pensada para reducir la congestión suele, por el contrario, inducir mayor tráfico. Las medidas para fomentar el transporte público no pueden competir fácilmente con las preferencias de los usuarios por viajar en su coche, salvo que se combinen de forma eficaz con medidas financieras o legislativas. Igualmente, las políticas sobre uso del suelo a menudo redistribuyen los problemas en lugar de resolverlos. En su mayoría, las medidas de planificación son neutrales en lo que se refiere a impacto sobre la actividad económica; sí tienen, sin embargo, impacto sobre la dimensión social del transporte y especialmente sobre las cuestiones de equidad en el transporte. Los impactos de tales medidas suelen tardar de 5 a 10 años en materializarse y, dado que dependen mucho de la aceptación o rechazo por parte del usuario, no se pueden predecir fácilmente. Incrementar la concienciación del usuario sobre los verdaderos costes medioambientales del transporte puede ser una medida complementaria muy útil pero no resuelve el problema de las emisiones por sí sola (véase una nota breve sobre iniciativas que aparece en este número especial).

El impacto de las medidas de planificación tiende a ser variado e imprevisible y sus efectos suelen tardar de 5 a 10 años en materializarse

Lograr los objetivos medioambientales

Las emisiones procedentes del transporte en las zonas urbanas pueden reducirse ciertamente con métodos que ya existen hoy en día. La cuestión es si la reducción es factible al mismo tiempo que se mantienen los niveles deseables de crecimiento económico y aceptación social. Una solución óptima absoluta para el problema de las emisiones probablemente sea utópica, pero se pueden encontrar soluciones cuasi-óptimas mediante la aplicación de una política combinada rentable.

Las emisiones procedentes del transporte en las zonas urbanas pueden reducirse ciertamente con métodos que ya existen hoy en día. La cuestión es si la reducción es factible al mismo tiempo que se mantienen los niveles deseables de crecimiento económico y aceptación social

En las zonas urbanas -especialmente en momentos de atasco- muchos trayectos de coche pueden tener un coste social marginal superior al beneficio social marginal que producen. La internalización de los costes externos permitiría que los precios de los servicios de transporte reflejaran el coste social marginal verdadero. Según las condiciones medioambientales, económicas y sociales de cada zona urbana, la política combinada adecuada para reducir al mínimo las emisiones procedentes del transporte y los costes sociales asociados es diferente. Sin embargo, la necesidad de proteger la actividad económica y la equidad supone que seguiría siendo necesario que una parte de los costes sociales del transporte recayera en la sociedad en su conjunto. En términos prácticos, esto significa que tiene que seguir habiendo cierto nivel de emisiones.

Hay muchos trabajos de investigación que demuestran que, para ciertos niveles de renta, existe una correlación positiva entre la renta per cápita y la calidad medioambiental

Un crecimiento económico continuado podría, de hecho, tener implicaciones positivas en términos de reducción de emisiones. Hay muchos trabajos de investigación que demuestran que, para ciertos intervalos de ingresos, existe una correlación positiva entre los ingresos per cápita y la calidad medioambiental. Según las "Curvas medioambientales de Kuznets", un conjunto de curvas en forma de U-invertida que describen el patrón de los niveles de diferentes contaminantes según la renta per cápita en varios países, la presión medioambiental se incrementa hasta un cierto punto a medida que aumenta la renta. Después de ese punto, la calidad medioambiental aumenta a medida que la renta sigue subiendo (figura 1). Aunque hay excepciones, es decir, contaminantes que continúan aumentando en el intervalo de ingresos elevados (por ejemplo, el NOx), es evidente que la renta es un parámetro importante que determina si una sociedad puede permitirse combatir la contaminación.

Figura 1. Curvas medioambientales de Kuznets

Fuente: Grossman y Krueger, 1996; Panayotou, 1993

En todos los casos, la internalización de los costes externos es un primer paso necesario. Los niveles a los que hay que internalizar los costes externos dependen de las condiciones locales. Dado que los niveles precisos de los costes externos no se pueden calcular, la mejor forma posible de internalizarlos parece ser incrementar los precios por etapas hasta que se hayan alcanzado los objetivos medioambientales (método de "prueba y error"). En el caso de las zonas urbanas, el nivel de los precios, la velocidad de puesta en práctica y las medidas a aplicar se deben decidir a nivel local. La disponibilidad de alternativas comparables, respetuosas con el medio ambiente, también se debe tener en cuenta; el problema de la equidad puede suponer que haya que subvencionar alternativas como el transporte público, idealmente mediante la recaudación de impuestos de circulación. La cuestión de la equidad también exige que los impuestos o las tasas deberían ser progresivos, es decir, que el importe del impuesto debería aumentar según los ingresos. En el mismo contexto, el proceso de puesta en práctica debería tener en cuenta las diferencias regionales. Las especificaciones y los límites se deberían aplicar gradualmente con el fin de dejar tiempo a los mercados locales para que se adapten.

Con cualquier política combinada que se aplique, independientemente de si hace más hincapié en las medidas financieras, en las técnicas o en las legislativas, los usuarios deberían pagar una parte importante de los costes. Así, los precios finales pagados por los servicios de transporte serían más caros y los costes de producción probablemente subirían. A primera vista, esta solución puede parecer negativa para la economía pero un mercado eficiente puede conseguir un nuevo equilibrio a niveles mayores de actividad económica. La mejora de la calidad medioambiental puede incrementar el atractivo general de una ciudad y las nuevas actividades económicas que pueden florecer como consecuencia podrían compensar la pérdida de actividad económica que resultaría de costes de transporte más elevados.

La mejora de la calidad medioambiental conseguida por unos precios de transporte más caros puede incrementar el atractivo general de una ciudad y las nuevas actividades económicas que pueden aparecer como consecuencia podría compensar la pérdida de actividad económica que resultaría de costes de transporte más elevados

Como ya se ha mencionado, la internalización de los costes externos del transporte traslada de hecho los costes del daño medioambiental a los que los producen. Los costes sociales totales de la producción, teniendo también en cuenta las externalidades, realmente no varían. Si los usuarios adaptan su conducta y eligen sistemas de transporte alternativos que contaminen menos, aumentará el bienestar social general. A largo plazo, los patrones de producción cambiarán con el fin de evitar que se incrementen los costes medioambientales -ayudados también por las tendencias de la "nueva economía"- y los mayores costes de producción serán contrarrestados por los métodos innovadores de producción, transporte y distribución que estos mayores costes generan.

La segunda implicación positiva para el desarrollo económico es el mayor atractivo de una ciudad en la que las emisiones se han reducido. Puesto que los aspectos medioambientales son ciertamente un factor de elección de residencia (y cada vez van adquiriendo mayor importancia) es de esperar que mejorar las condiciones medioambientales de una ciudad atraiga población y actividad económica. Además, las nuevas actividades económicas que atraerán serán normalmente menos intensivas en transporte y contaminación (porque, de lo contrario, sus costes serían prohibitivos). No obstante, uno de los principales retos para las autoridades locales es garantizar unos ingresos mayores y proporcionar beneficios locales (por ejemplo, mediante impuestos, consumo local, etc.).

Conclusiones

En términos generales, reducir los impactos medioambientales del transporte en zonas urbanas sin reducir la actividad económica es factible a medio plazo. Una combinación de intervención política y fuerzas de mercado puede proporcionar una solución al problema de las emisiones del transporte. La internalización de los costes externos del transporte es una de las condiciones necesarias. Otra condición es reinvertir los beneficios de la internalización para asegurar un incremento efectivo en la eficiencia operativa del sistema de transporte y una adaptación gradual de los afectados. También es importante que existan y se fomenten alternativas de transporte comparables, para que los aspectos sociales del transporte queden salvaguardados.

Es importante reinvertir los beneficios generados por la internalización de los costes del transporte para asegurar un incremento efectivo en la eficiencia operativa del sistema de transporte y una adaptación gradual de los afectados

El problema de las emisiones no se puede hacer desaparecer por completo en un futuro predecible. Como la mayoría de las cuestiones medioambientales, los problemas resurgen hasta que los patrones de producción cambien significativamente. Pero si los usuarios tienen que pagar un precio que cubra una parte importante del coste social marginal que causan, es razonable esperar que el coste social total acabe reduciéndose sustancialmente.

Desde el punto de vista de los políticos, el principio de subsidiaridad limita el grado de intervención directa a nivel de la UE, que, sin embargo, es importante en cuestiones como las metas de niveles de emisión permisibles. La política combinada y los niveles de la internalización de los costes se deberían tener en cuenta a todos los niveles, desde el europeo al local, con el fin de tener en cuenta las características y prioridades locales (por ejemplo, a nivel estatal, la adopción de nuevas tecnologías y la renovación del parque de vehículos en particular, y a nivel local, las medidas específicas de cada ciudad como las tarifas basadas en el uso y el precio de los atascos).

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Palabras clave

transporte, impacto medioambiental, desarrollo económico, principio de desvinculación, nuevas tecnologías de transporte, desarrollo sostenible

Referencias

Comisión Europea, Fair payment and infrastructure use: a phased approach to a common transport infrastructure charging framework in the EU, Libro Blanco, COM (1998) 466 final, 1998.

Comisión Europea, Elements of a Cost-Effective Emission Reduction Policy, Discussion paper, II/022/97-EN, 1997.

Faller, P., Realistic cost pricing, environmental problems, informing and training the actors in the transport sector. En: Mesa Redonda ECMT 100, ECMT, 1995.

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Grossman, G., Krueger, A., The inverted-U: What Does it Mean? Environment and Development Economics, Febrero 1996.

Kessides C., A review of infrastructure¿s impact on economic development. En: Batten, D., Karlsson, C., (eds.). Infrastructure and the complexity of economic development, Springer Verlag, 1996.

Panayotou, T., Empirical tests and policy analysis of environmental degradation at different stages of economic development. International Labour Office, Technology and Employment Programme, Ginebra 1993.

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UK Department of the Environment, Transport and the Regions, The Standing Advisory Committee on Trunk Road Assessment (SACTRA), Transport and the Economy, Octubre 1999.

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Panayotis Christidis, IPTS

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Sobre el autor

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Panayotis Christidis es doctor ingeniero de caminos, canales y puertos por la Universidad de Tesalónica (Grecia). Actualmente es investigador postdoctoral en el IPTS dentro del grupo Transporte y Movilidad. Sus trabajos se centran en la economía del transporte y en las políticas de transporte, estudiando especialmente la interacción entre las infraestructuras del transporte y el desarrollo económico.

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