Els debats sobre els serveis públics locals: estat de la qüestió

Autor:José Luis Martínez-Alonso Camps
Cargo:José Luis Martínez-Alonso Camps, director de Serveis de Secretaria de la Diputació de Barcelona i professor associat del Departament de Ciència Política, Dret Constitucional i Filosofia del Dret de la Universitat de Barcelona. Rambla de Catalunya, 126, 6a, 08008 Barcelona. jlmartinez-alonso@ub.edu.
Páginas:72-96
RESUMEN

L’article analitza els debats a l’entorn dels serveis públics en el marc de l’Estat social (CE, 1.1) i la funció que desenvolupen els governs locals en la seva prestació com agents de benestar. Els debats se centren al voltant dels eixos següents: l’extensió de l’activitat de servei públic en el subsistema local; si la seva prestació s’ha de caracteritzar per l’exclusivitat en la intervenció d’entitats públiques, identificada amb la gestió directa, o si s’hi admet la participació d’un privat, qualificada com a gestió indirecta; dins d’aquesta, i amb relació al vincle entre l’entitat pública titular del servei i qui l’ha de gestionar, si ha de ser la d’un contracte de concessió de serveis o un contracte de serveis, en aplicació de la Llei de contractes del sector públic de 2017 o si s’estableix una relació jurídica de caràcter no contractual, tot desenvolupant les possibilitats que obren respecte dels serveis a les persones les directives comunitàries de 2014. Malgrat els embats de la crisi econòmica i la legislació aprovada sota el seu influx, la resiliència mostrada pels governs locals i la seva capacitat per mantenir uns sistemes de benestar constitueixen el millor bagatge per commemorar els quaranta anys de l’adveniment de la democràcia al subsistema local l’abril de 1979. Paraules clau: Estat social; serveis públics; governs locals; resiliència; gestió directa; gestió indirecta; gestió contractual; gestió pública; crisi econòmica; estabilitat pressupostària; eficiència; sostenibilitat economicofinancera; sostenibilitat social.

 
CONTENIDO
ELS DEBATS SOBRE ELS SERVEIS PÚBLICS LOCALS: ESTAT DE LA QÜESTIÓ*
José Luis Martínez-Alonso Camps**
Resum
L’article analitza els debats a l’entorn dels serveis públics en el marc de l’Estat social (CE, 1.1) i la funció que
desenvolupen els governs locals en la seva prestació com agents de benestar. Els debats se centren al voltant dels eixos
següents: l’extensió de l’activitat de servei públic en el subsistema local; si la seva prestació s’ha de caracteritzar per


servei i qui l’ha de gestionar, si ha de ser la d’un contracte de concessió de serveis o un contracte de serveis, en aplicació
de la Llei de contractes del sector públic de 2017 o si s’estableix una relació jurídica de caràcter no contractual, tot
desenvolupant les possibilitats que obren respecte dels serveis a les persones les directives comunitàries de 2014.

locals i la seva capacitat per mantenir uns sistemes de benestar constitueixen el millor bagatge per commemorar els
quaranta anys de l’adveniment de la democràcia al subsistema local l’abril de 1979.
Paraules clau:            
       
sostenibilitat social.
DEBATES ON LOCAL PUBLIC SERVICES: ANALYTICAL SURVEY
Abstract
This article analyses the discussions surrounding public services within the welfare state framework (Spanish Consti-
tution, Art. 1.1) and the role played by local governments in their provision as agents of welfare. The discussions focus
on the following areas of subject matter: the extension of public service activity in the local subsystem; whether public
       
if participation by a private entity, characterised as indirect management, could be allowed; within this indirect ma-
nagement, as concerns the relationship between the public body responsible for the service and who is to manage it,
whether such a relationship can be articulated by a service concession contract or a service arrangement, pursuant to
the Law on Public Sector Contracts of 2017, or whether a non-contractual legal relationship is established, developing
the possibilities enabled by the community directives of 2014 on services to individuals. Despite the damage done by

capacity to keep welfare systems alive form the best possible backdrop to commemorate the forty-year anniversary of
the establishment of democracy in the local sub-system in April, 1979.
Key words: Welfare state; public services; local governments; resilience; direct management; indirect management;
-
tainability; social sustainability.
* Agraeixo a les persones que han efectuat l’avaluació cega els seus enriquidors comentaris i suggeriments.
** José Luis Martínez-Alonso Camps, director de Serveis de Secretaria de la Diputació de Barcelona i professor associat del

jlmartinez-alonso@ub.edu.

Citació recomanada        
Revista Catalana de Dret Públic.
José Luis Martínez-Alonso Camps
Els debats sobre els serveis públics locals: Estat de la qüestió
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 57, 2018 73
Sumari

2 El debat sobre l’extensió de l’activitat de servei públic pels governs locals
2.1 El marc juridicopolític dels sistemes locals de benestar

2.3 Els sistemes locals de benestar i la Llei de racionalització i sostenibilitat de l’Administració local: la
contrareforma local

3 El debat sobre l’opció entre la gestió directa i la gestió indirecta dels serveis públics locals

3.2 L’argumentari sobre la gestió directa, les seves modalitats i limitacions

3.2.2 Les modalitats de la gestió directa i els seus condicionaments


3.3 L’argumentari sobre la gestió indirecta
4 La problemàtica sobre el canvi de la forma de gestió i les modalitats de la gestió contractual
4.1 Contextualització

4.3 La problemàtica del canvi de la forma de gestió
5 La gestió no contractual i altres debats sobre els serveis públics locals


José Luis Martínez-Alonso Camps
Els debats sobre els serveis públics locals: Estat de la qüestió
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 57, 2018 74
1 Introducció1
Els serveis públics constitueixen el senyal d’identitat de l’estat social sota l’emparament del qual es duen
             
de responsabilitats per assegurar aquestes prestacions a l’Estat espanyol mostra el protagonisme de les
comunitats autònomes i els governs i les administracions locals, una vegada van canviar el seu estatus al
     

              

l’adveniment de la democràcia als ajuntaments espanyols.
2
Doctrinalment, per activitat de servei públic en l’àmbit local s’ha d’entendre aquella activitat:
– desenvolupada per una entitat pública local, per si mateixa o a través d’un gestor amb el qual hi està
vinculada mitjançant una relació jurídica, contractual o d’un altre tipus, per satisfer les necessitats dels
usuaris, conjunt de persones que en són destinatàries;
            
usuaris que les reben;

– declarada per la legislació com a servei públic local o assumida com a tal per l’entitat en l’àmbit de les


públiques (foment, intervenció administrativa, iniciativa econòmica i exercici de funcions públiques). El
contingut prestacional i la seva projecció cap a la ciutadania la vinculen directament amb l’estat del benestar
en ser un dels elements fonamentals del pacte social que el sustenta, i per promoure i garantir, a través
de l’erogació de serveis públics entre els usuaris, que la igualtat de les persones sigui real i efectiva (CE,
9.2 i EAC, 10.2).3   règim jurídic especial que inclou potestats i
prerrogatives l’exercici de les quals ha d’efectuar-se exclusivament per garantir els drets dels usuaris i la
continuïtat i la regularitat dels serveis públics en el marc de l’estat social (CE, 1.1).4
En aquesta realitat incideixen factors econòmics, socioculturals i polítics, així com respostes normatives i de
gestió, que proporcionen un argumentari variat que va alimentant els debats al seu entorn. En un intent de

            
                 
               
     






que proporcione una utilidad al público, so pena de desnaturalizar el concepto, sino que debe exigirse que se trate de una actuación
técnica, dirigida al público, prestada de forma regular y continua, encaminada a la satisfacción de una necesidad pública, y cuya
 
   

Míguez et al. 
                  
   
de les seves determinacions per a altres comeses incorreria en desviació de poder    

José Luis Martínez-Alonso Camps
Els debats sobre els serveis públics locals: Estat de la qüestió
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 57, 2018 75
a) Sobre l’extensió que ha de tenir aquesta activitat de servei públic i les funcions que han d’exercir en
la seva prestació els ajuntaments, les altres administracions locals i la resta d’administracions públiques,
sense oblidar el rol politicoinstitucional que han de desenvolupar els respectius governs locals, autonòmics
i central de l’Estat.
b) El debat respecte de si la prestació d’aquests serveis s’ha de caracteritzar per l’exclusivitat en la intervenció
d’entitats públiques


      
vincle entre l’entitat pública titular del servei i qui l’ha de gestionar, si ha de ser la d’un contracte, amb les
modalitats de concessió o contracte de serveis introduïdes l’any 2017 per la Llei de contractes del sector

si, en canvi, s’ha d’establir sobre la base d’una relació jurídica de caràcter no contractual, tot desenvolupant
les possibilitats que obren respecte dels serveis a les persones les directives comunitàries de 2014.
L’espai disponible obliga a sintetitzar l’anàlisi d’aquests debats sobre els serveis públics, als quals es
dedicaran les pàgines que segueixen. Abans, però, considero que pot ser il·lustratiu avançar l’esquema

A) Gestió directa

a.1) Gestió per la mateixa entitat (diferenciada o no)


a.4) Societat mercantil amb capital social íntegrament públic de l’ens (SM)

b.1) Mancomunitat
b.2) Consorci

b.4) Conveni entre administracions: delegació, encàrrec de gestió o altres actuacions cooperatives
B) Gestió indirecta
B.1) Gestió contractual


B.2) Gestió no contractual
Concert social, gestió delegada o altres modalitats regulades en la legislació autonòmica5
5 Les modalitats i els termes s’empren en un sentit rigorós, això és, referits exclusivament a la prestació de serveis públics, tot
       
el seu ús desbordi aquests marges i es parli de gestió indirecta per a la contractació de la realització d’activitats que no integren
          externalització. De tota
 
diferents de la de servei públic, com ara les de l’exercici de funcions públiques (organismes autònoms de recaptació), intervenció
   

José Luis Martínez-Alonso Camps
Els debats sobre els serveis públics locals: Estat de la qüestió
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 57, 2018 76
2 El debat sobre l’extensió de l’activitat de servei públic pels governs locals
2.1 El marc juridicopolític dels sistemes locals de benestar6
Des dels inicis dels ajuntaments democràtics l’abril de 1979, els governs locals han prestat un nombre creixent

  
l’exercici d’aquesta activitat i el seu paper com a agent de benestar conformen el que s’ha anomenat sistemes
locals de benestar, per a la caracterització dels quals poden distingir-se dues dimensions:
a) La dimensió substantiva, que inclou àrees d’actuació molt diverses (serveis socials, urbanisme, activitats
socioculturals i esportives, entre les principals) i la provisió de serveis i infraestructures bàsics (abastament
d’aigua potable, enllumenat públic, clavegueram, neteja viària i recollida i tractament de residus, per citar-ne
els més rellevants).
b) La dimensió procedimental de tals sistemes, que es refereix a l’entramat d’actors que participen en les
diferents fases del procés de prestació dels serveis, amb un nombre molt elevat de públics.

M DP CI C AM ELM AMp PIL Total
E         
C  -     
        cabildos i consells insulars; C: consells
            
         
locals, mancomunitats i consorcis).
      

   
 
intergovernamental i la imprescindibilitat dels diversos actors que hi intervenien, amb uns resultats assolits
innegablement reeixits. Aquesta realitat dels sistemes locals de benestar a Espanya, però, es veuria afectada
per diversos factors.




               
reforma, el setembre de 2011, de l’art. 135 de la Constitució, centrada en l’estabilitat pressupostària i la
prioritat absoluta de la devolució del deute públic.

 


   

José Luis Martínez-Alonso Camps
Els debats sobre els serveis públics locals: Estat de la qüestió
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 57, 2018 77
2.3 Els sistemes locals de benestar i la Llei de racionalització i sostenibilitat de l’Administració
local: la contrareforma local
       

          
defensa de l’autonomia local plantejat per l’Ajuntament de Barcelona i 2.392 ajuntaments més.7
L’espai disponible no permet detallar els arguments i les particularitats d’aquest procés. Sí que pot intentar-


a) Un desapoderament i una reducció severa de les competències municipals, que va palesar-se en:
- 
      
  
          

       
        

-      

     
    

- la   
9 i
- 

b) Un debilitament de la posició institucional dels governs locals
del municipi, que, a més de la reducció competencial assenyalada, és objecte d’una limitació dels possibles



població inferior a 20.000 habitants, amb la conformitat dels municipis afectats, en un confús procés del qual
 

c) Una subordinació de les polítiques públiques locals als principis d’estabilitat pressupostària i sostenibilitat
 , palesada, d’una banda, en el ferri control i seguiment que el
            

governs locals i es concreten en:
c.1) La subjecció a les denominades , referides al compliment dels principis assenyalats i a

    





José Luis Martínez-Alonso Camps
Els debats sobre els serveis públics locals: Estat de la qüestió
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 57, 2018 78
a 13), cosa que comporta, en cas d’incompliment de qualsevol de les regles, la necessitat d’aprovar un pla
bis).



    





Percentatge
del PIB Total D
Admin.
central
(inclou
Seg.
Social)
D
Admin.
-
miques
DAdmin.
locals D
Exigit
LOEPSF  - - - -
Real
desembre
2013
       
Real
desembre
2015
       
Real
desembre
2017
       
D: Desviació respecte del percentatge exigit.
         
 [Consulta:
10.

no ja l’equilibri pressupostari exigit, sinó superàvits que s’han anat mantenint:

2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Administració central -5,13 -4,21 -4,22 -3,57 -2,53  
 -3,31  -1,52 -1,75   -0,32
Corporacions locals -0,45 0,22 0,52 0,57 0,44  0,59
Seguretat Social -0,07 -0,99 -1,11 -1,04  -1,59 
Total    -5,79 -5 -4,29 -3,07
Actualización del Programa de Estabilidad, Reino de España, ejercicios 2011-2016 

           

José Luis Martínez-Alonso Camps
Els debats sobre els serveis públics locals: Estat de la qüestió
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 57, 2018 79
          

comprometien seriosament el futur dels sistemes locals de benestar a Espanya, amb més motiu si es
     


11
2.4 La resiliència dels governs locals i la prestació de serveis públics
   
món local.12 En aquest subsistema, hi caben

al manteniment de l’statu quo anterior a la llei per part de la comunitat local concreta, aliena al complicat

 
ordenament jurídic local, per si mateix ja molt dens, i la complexitat del qual s’ha vist augmentada amb la

  
    
de la    
     

      13 Senzillament

la seva capacitat d’autodisciplina.
duplicitat de serveis i la necessitat d’evitar-la, un altre

           
més administracions amb els mateixos usuaris com a destinataris–, no s’ha donat pràcticament mai. El que
sí concorre és un repartiment de funcions entre els diferents actors: locals, entre ells; amb els autonòmics
(així, en sanitat, serveis socials i educació) i, eventualment, amb el Govern central (per exemple, en el cas del
trànsit a les ciutats). Darrerament, la recuperació econòmica i els pronunciaments d’inconstitucionalitat del


En el moment present, els governs locals disposen d’un àmbit competencial que els permet prestar serveis



              
      
públic i l’assumpció pel ple com a pròpia de la prestació del servei (la publicatio, ex
14 Dins d’aquest segon cercle s’han d’incloure també els serveis voluntaris conformats a partir de
11 Zafra (2015: 25).
12 Segons la suggeridora expressió de Magre (1999: 13).

                 
         
           
   i el seu tractament jurisprudencial, així com la prestació

José Luis Martínez-Alonso Camps
Els debats sobre els serveis públics locals: Estat de la qüestió
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 57, 2018 80

15

per l’Administració central i les comunitats autònomes i de les denominades competències diferents de les

establerts.
rol politicoinstitucional que és previsible que
exerceixin els diferents governs en relació amb els serveis públics locals. En primer terme, l’Administració
central assumeix un paper regulador, en tant que té al seu abast impulsar les possibles iniciatives legislatives
ex
ens locals       
         
 participen també de la funció reguladora, si més no a un nivell inferior, adreçada més
    
     
governs locals dediquen esforços a l’exercici de les competències conferides
i a la prestació dels serveis públics obligatoris i els assumits sobre la base de la cooperació entre ells. Crec
que no són d’esperar canvis substancials en la distribució de responsabilitats dels diferents actors, ni entre
els nivells territorials ni de reordenació en el si del mateix subsistema local.17
3 El debat sobre l’opció entre la gestió directa i la gestió indirecta dels serveis públics locals
3.1 Introducció

planteja la disjuntiva entre la gestió directa, caracteritzada per la participació exclusiva d’entitats públiques,
         



indirecta, s’estableixen dos mandats:

   
funcionament del servei públic del qual es tracti (ex CE, 103.1), tot vinculant-lo amb el mandat sobre el fet
 
           
         


            

       


             
            
sinó de la ignorància de com s’articula el subsistema local i concebre’l com un joc que suma zero, és a dir, en termes estrictes de
poder, de manera que la parcel·la que un dels actors guanya és sempre a costa del que perd un altre. El subsistema local ha estat un
   
del municipi, que constitueix la seva matriu. El producte d’aquestes relacions cooperatives sempre ha estat superior a l’efecte de la
  joc de resultat positiu (Martínez-Alonso, 2013). Endemés, un altre
           
governs provincials haurien gosat d’intentar-ho, entre altre raons per la fonamental que els seus membres, abans que diputades i
diputats, són regidores i regidors municipals!
José Luis Martínez-Alonso Camps
Els debats sobre els serveis públics locals: Estat de la qüestió
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 57, 2018 81
la qual cosa s’han d’aplicar polítiques de racionalització de la despesa i de millora de la gestió del sector



3.2 L’argumentari sobre la gestió directa, les seves modalitats i limitacions
3.2.1 La controvèrsia respecte de la gestió directa
En el marc del debat, els defensors de la gestió directa apel·len al paper rellevant que han de tenir, d’una
banda, l’activitat prestacional de servei públic pròpia de l’estat social i, de l’altra, la iniciativa pública en
  ex art.

       
extremes, se sosté que l’àmbit dels serveis públics és dels més idonis per garantir els drets dels usuaris i la
 En la vindicació de la gestió pública també s’acudeix a

arguments següents:19

           
l’ajuntament, part alíquota que resultaria estalviada si la gestió fos pels mitjans propis d’aquest.

públics, la qual cosa genera un cost menor que amb la gestió indirecta, en la qual l’ajuntament sí que l’hauria
versus 4).
             


4t En el cas de la gestió indirecta, l’ajuntament ha d’implementar nous mecanismes de control, el cost dels
quals no s’originaria si la prestació la dugués a terme l’ajuntament.
Com a contrapunt als arguments assenyalats s’ha d’objectar que l’opció per la gestió directa del servei comporta


      
     
una sobrecàrrega en els processos decisionals dels equips de govern que hagin de fer front a aquest cúmul de

de la planta municipal, que tant en el conjunt d’Espanya com a Catalunya es caracteritza per una majoria de
petits municipis i, consegüentment, amb unes capacitats de gestió i decisió limitades dels seus ajuntaments.20


19 Segueixo els exposats per Garzón (2017), que complemento amb els referents normatius.
     

 i 

José Luis Martínez-Alonso Camps
Els debats sobre els serveis públics locals: Estat de la qüestió
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 57, 2018 82
3.2.2 Les modalitats de la gestió directa i els seus condicionaments
A) Esquema general


21
B) Condicionaments respecte dels serveis prestats en el marc d’una sola entitat local
    
respecte de les modalitats de la descentralització funcional

o per la mateixa entitat local, i les dues primeres sols podran utilitzar-se quan quedi acreditat fefaentment que
 
criteris de rendibilitat econòmica i recuperació de la inversió. Entenc, però, que, en rigor, la lògica portaria
       

   
és el relatiu a la seva possible consideració com un encàrrec de gestió a mitjans propis, en el marc del
     in house providing, tema molt
         
art. 12). L’anomenada cooperació pública vertical       

de contracte sobre la base de la consideració de mitjà propi i del compliment dels requisits establerts (no
      
      
afecten el cas que estem analitzant, puix que aquest es contreu a l’atribució per una entitat local de la gestió
  
a contrario sensu

     
     

22
       
PIL dependent  
encàrrecs de prestacions per part dels poders

2324
  


   
      
          
            
  
  


   


24 Lliurada ja la primera versió d’aquest treball, he tingut coneixement d’altres aportacions sobre el tema: en la línia de la tesi que
   
         
José Luis Martínez-Alonso Camps
Els debats sobre els serveis públics locals: Estat de la qüestió
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 57, 2018 83
C) Condicionaments respecte dels serveis prestats de manera associada
    descentralització cooperativa
local. En síntesi, els aspectes més rellevants d’aquest procés són els següents:
   caràcter subsidiari del consorci respecte del conveni, condicionat al fet que la constitució
    
  

    
      25 Les
seves determinacions van obligar a adaptar els estatuts dels consorcis (fatigós procediment que ocupà a totes
les administracions integrades) i condiciona el seu funcionament en els àmbits de gestió pressupostària, de

 l’obligació d’adaptar els seus
estatuts

redimensionament del sector públic local, veritable
cirurgia        
           
condicionen severament la seva activitat.

 in house providing, amb unes característiques que,
si bé tenen aspectes comuns amb la relativa a les entitats dependents, presenten trets propis de la relació
  cooperació pública horitzontal es
caracteritza pel fet que hi intervenen diferents entitats pertanyents al sector públic, amb rols diferents (poders
     
           

   

activitats objecte de col·laboració) per garantir els serveis públics que les incumbeixen i guiat únicament per

la consideració de mitjà propi vistos abans, per bé que referits ara a la totalitat de les entitats que intervenen
  

dels tribunals administratius de contractes i les juntes consultives de contractació han posat ja de manifest.27


són entitats de dret públic, amb personalitat jurídica pròpia i diferenciada, creades per diverses administracions públiques o entitats
integrants del sector públic institucional, entre si o amb participació d’entitats privades

  
                 
          



27 Se seleccionen tres pronunciaments:

              
 núm
         

30133ea515cd73524ac255db7ac17
José Luis Martínez-Alonso Camps
Els debats sobre els serveis públics locals: Estat de la qüestió
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 57, 2018 84
D) Condicionaments respecte de l’exercici de la iniciativa pública econòmica local

tema que s’analitza es produeix amb els serveis públics econòmics. En primer terme, s’exigeix que estigui


      

de residus, i transport públic de viatgers, tots ells serveis públics essencials), en el sentit que caldrà obtenir
    

            
evolució
     redimensionament del sector públic local
   
            
2013.29

Any (mes)OA EPE SML M C Total
2013 (7) 304 32 312  319 1050
2016 (5) 224 31    
2018 (7) 192 31 275   
Variació
2018-2013
(%)
-112
(
-1
(
-37
(
-2
(

(
-215
(
             
consorci.
 

           






                     

en el sector públic de la Diputació de Girona i participada majoritàriament per aquesta entitat, així com per 15 ajuntaments i 9 consells
         
             
l’encàrrec a un mitjà propi. Accessible a: 


   

       
(exercici de funcions públiques, intervenció administrativa, foment o activitat econòmica).
José Luis Martínez-Alonso Camps
Els debats sobre els serveis públics locals: Estat de la qüestió
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 57, 2018 85

Any (mes) OA EPE SML M C Total
2013 (7) 1250  1590 1003  
2016 (5)  55    4417
2018 (7) 944 57  951  4203
Variació
2018-2013
(%)

(
+1
(

(
-52
(

(

(





a partir de les quals es podria apreciar l’inici d’un declivi.30
  
  

(
    
que cal valorar favorablement la seva reducció, amb més motiu si, des de la perspectiva qualitativa, es
               
jurídic imprecís que les regula i les limitacions de la potestat normativa local per resoldre-ho; el fet que la
 
les administracions que la creen i els compromet per al futur; que el seu funcionament –com succeeix amb les
 

   
substancialment el panorama anterior: allà on abans hi havia una atmosfera de llibertat sense cap barrera
d’entrada per a la seva constitució, ara hi trobem severs condicionaments, certament més en uns casos (SML,


.31 Cal concloure,
per tant, que el redimensionament del sector públic local s’ha produït i que potser encara experimentarà
   
que les constrenyen, sinó també pel fet que han disminuït els incentius a les vies ràpides per a la gestió
     
(subjecció a les mateixes limitacions retributives i d’incorporació de nous efectius que regeixen per a les
administracions), s’ha sumat la nova regulació sobre contractació que les equipara, pràcticament i en tant



més compleixi aquests principis, que, en realitat, més aviat són desideràtums que situen la corporació local prop d’un exercici de

l’informe de la intervenció de fons, col·locant la persona que exerceix aquesta funció en una posició extremadament compromesa.
José Luis Martínez-Alonso Camps
Els debats sobre els serveis públics locals: Estat de la qüestió
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 57, 2018 86
3.3 L’argumentari sobre la gestió indirecta
Si, com s’ha vist, l’opció per la gestió directa s’empara en l’activitat prestacional de serveis públics pròpia
de l’estat social, però també en la iniciativa pública en l’economia, la que s’efectua en favor de la gestió
indirecta ho fa en el reconeixement constitucional de la llibertat d’empresa en el marc de l’economia de
mercat            
   

Així, en la disjuntiva d’optar per la gestió directa dels serveis o per una de les modalitats contractuals que
caracteritzen la gestió indirecta, invariablement s’esgrimeixen els arguments del menor cost d’aquestes, la

un volum excessiu de recursos públics. És per això que, en una conjuntura de crisi econòmica com la que

    

d’entre les enumerades en el precepte. Així mateix, entre els criteris a considerar en la resolució de l’opció

32

33 el cert és que el debat es manté i s’ofereixen un seguit de criteris
associats a la gestió privada de serveis públics: professionalitat de la gestió (menors obstacles i majors


    
       34 Això no obstant, també s’esgrimeixen
arguments que qüestionen la gestió indirecta: discutible qualitat dels serveis; frau en els processos de licitació
pública (corrupció i comportaments anticompetitius dels operadors); costos del servei (retribució del gestor,
35
Des d’una perspectiva més general, és indubtable que el dret comunitari i, en particular, les directives sobre
contractació pública han impulsat les diverses modalitats de col·laboració publicoprivada, la importància de
      

Emmarcat, doncs, el debat pel creuament de raonaments en favor d’una o altra forma de gestió, considero

exhaustiu procés d’anàlisi i contrast de les circumstàncies i els factors que concorren en el cas concret. En
segon lloc, i directament vinculat amb l’anterior, que caldrà parar atenció especial a les variables independents
             
           
   
      
    
          ex ante
determinados elementos que señalizan la posibilidad de introducir      
     




      
públicas, ha advertido la importancia de que existan equilibrios y fórmulas de colaboración público-privada para preservar el interés

          

José Luis Martínez-Alonso Camps
Els debats sobre els serveis públics locals: Estat de la qüestió
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 57, 2018 87
           
    

directa li suposarà un sobreesforç en totes les seves estructures, i que en la indirecta haurà d’implementar
37
4 La problemàtica sobre el canvi de la forma de gestió i les modalitats de la gestió contractual
4.1 Contextualització

i assoleix el seu punt més àlgid quan la contradecisió que adopta el govern local corresponent suposa el canvi

o la pública. Succeeix, però, que per copsar-la en totes les seves facetes és necessari abordar, amb caràcter

4.2 La LCSP i el canvi de paradigma en relació amb la gestió contractual dels serveis públics

següents:
  


 
constituïda bé pel dret a explotar els serveis objecte del contracte o bé per aquest dret acompanyat del de

               
      



                 
assumeixi el risc operacional en la seva gestió, criteri que procedeix del raonament a contrario sensu de la

especialitats dels contractes de serveis que comportin prestacions directes a favor de la ciutadania (art. 312).
    

  

comunitàries, que obliguen només pel que fa al resultat que es vol aconseguir i deixen, però, a les autoritats
     , 
              



        
de la gestió indirecta i que sol ser citat per defensar la directa. Aquest exhaustiu informe analitza cinc serveis públics (abastament
d’aigua potable, enllumenat públic, neteja viària, recollida de residus i cementiri), amb un tractament ampli i rigorós, i, entre les seves

  
de factors que concorren en aquest àmbit i poder avaluar així la necessitat i la complexitat del procés de decisió per elegir la forma
de gestió dels serveis públics.
José Luis Martínez-Alonso Camps
Els debats sobre els serveis públics locals: Estat de la qüestió
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 57, 2018 88
    
      
             

doctrinal com del mateix Consell d’Estat.
         
caracteritza per les notes següents:
a)  
modalitats, excepció feta de la referida a la concessió que no resulti incompatible amb el nou plantejament,

del risc operacional al concessionari (ex
39
b) L’objecte deixa de ser l’únic criteri delimitador del contracte i s’abandona la que havia estat una constant
contractes de concessió
de serveis i de serveis           
operacional al contractista o no. La maximització d’aquest criteri explica que aquests contractes continguin
objectes heterogenis:
 
dos objectes possibles:
- Els que integren prestacions que constitueixen serveis públics, és a dir, que compleixen amb les
   -

  

 
-
serveis no públics.40
    
tres objectes contractuals diferents:
- 
i altres activitats logístiques).
- L’erogació de prestacions constitutives de serveis públics (serveis totalment o parcialment gra-
tuïts, com ara els sanitaris o assistencials).
- 
no tingui la consideració de servei públic.41
     
   
              

           
          



fotocòpies, enquadernació i copisteria, tan habituals en les facultats i escoles de grau mitjà i superior, i els serveis de premsa, llibreria
        


pel gestor del risc operacional.
José Luis Martínez-Alonso Camps
Els debats sobre els serveis públics locals: Estat de la qüestió
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 57, 2018 89
c)

emprada, que no diferencia l’aplicació de les prerrogatives que haurien de ser exclusives en els supòsits de
42
concessió de serveis públics
               
regulació del contracte de serveis públics (art. 312), fet que constitueix un llast per a l’execució d’aquests i


     societat d’economia mixta, però no en el

  
in
 i DA 22a).
4.3 La problemàtica del canvi de la forma de gestió
              remunicipalització, la
internalització o el rescat 
cosa que intentar sintetitzar les característiques      
següents:43
1a) La utilització del terme remunicipalització és equívoca, tant pel fet que el municipi no ha perdut mai la
   
municipalització suposa, en rigor i estrictament, l’assumpció del servei pel municipi, i no prejutja si la gestió
és directa o indirecta, ni si és objecte de monopoli o no.
2a) Més precisa, l’expressió reinternalització
del contracte que té per objecte la prestació d’un servei públic, l’entitat local decideix passar a prestar-lo
mitjançant una de les modalitats de gestió directa. A partir d’aquesta premissa, els aspectes essencials a
destacar són:

amb caràcter indelegable (exex


2a b) Que, entre els aspectes més problemàtics de la internalització, s’ha de fer esment al personal,
 


declarades inconstitucionals en tractar-se de mesures regulatòries de caràcter substantiu i la connexió de
           




la Llei per vincular els contractes de serveis que comportin prestacions directes a favor de la ciutadania amb l’objecte dels serveis
públics  
a referir les seves determinacions a (mers) serveis; equívoc aquest al qual se suma l’omissió de la inaplicació de la suspensió del


            et al. (2017), Gimeno

José Luis Martínez-Alonso Camps
Els debats sobre els serveis públics locals: Estat de la qüestió
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 57, 2018 90
les quals amb l’objecte del pressupost (habilitació de despeses i estimació d’ingressos) no era ni directa, ni
44
rescat     la declaració unilateral de l’òrgan contractant,

seu titular, per a la seva gestió directa per l’Administracióex
cal afegir-hi les característiques següents:
3a a) La seva regulació té caràcter bàsic a contrario sensu).
3a b) És aplicable als contractes de concessions de serveis i de serveis l’objecte dels quals sigui un servei
públic
3a c) El rescat té 

   



(ex
      
l’aplicació del rescat.45
3a e) Les determinacions assenyalades són aplicables a totes les concessions i contractes de serveis públics

de protecció retroactiva davant els acords de rescat.
      
ex
4a) Que el canvi de gestió indirecta a la directa sigui el més debatut no ha de fer oblidar que l’invers

esmentats, així com als propis de la contractació del servei públic 
d’aquesta, cal cridar l’atenció respecte de la complexitat en la preparació de l’expedient de les concessions de

5 La gestió no contractual i altres debats sobre els serveis públics locals
gestió no contractual dels serveis públics, la qual, en síntesi,
reuneix les característiques següents:
), els continguts
 
tenint llibertat per prestar per si mateixos determinades categories de serveis, en concret els serveis que es
            


  

 



de facto 

José Luis Martínez-Alonso Camps
Els debats sobre els serveis públics locals: Estat de la qüestió
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 57, 2018 91

en virtut del repartiment competencial (CE, ex       
les quals, amb diferents denominacions (concert social, acció concertada i gestió delegada, entre les més
utilitzades), han començat a articular aquest nou tipus de gestió indirecta, en el qual el vincle entre el prestatari
–amb un protagonisme especial per a les entitats sense ànim de lucre– i l’Administració titular del servei
  no contractual i caracteritzat en els termes abans

Altres debats incideixen d’una manera o altra en la gestió dels serveis públics. De tots ells n’hi ha dos que
sobresurten, malgrat que en el marc d’aquest treball només poden ser esmentats. El primer és el relatiu a
la    
dels serveis, centrada principalment en les concessions. Davant la recurrent discussió entre la consideració
de taxa i la de tarifa   tarifes
com a prestacions patrimonials de caràcter públic no tributari sempre que hi concorri la nota de coactivitat
(ex     

ex
de recurs d’inconstitucionalitat.47
l’exercici del dret vaga pels treballadors del gestor del servei, sigui aquest públic o privat, i fer-ho de manera
intensa en els casos que puguin conceptuar-se com a serveis essencials de la comunitat (subministrament

per regular l’exercici d’aquest dret i establir les garanties necessàries per assegurar el manteniment dels dits
serveis continuï incomplert.
6 Epíleg
        resiliència, això és, la capacitat per
mantenir els sistemes locals de benestar malgrat les pertorbacions que els han afectat: generals –com la
 
mancada de lògica i de causa l’obsessió per escometre aquest tipus de reforma dels governs locals si la seva
              
actors locals, en la seva gran majoria, han anat mostrant un comportament molt més ajustat als objectius


                nucli
competencial substancial
a la prestació d’aquests serveis disposen d’una gamma de modalitats, malgrat que totes elles estan subjectes a
condicionaments diversos i a uns procediments prolixos, la superació i la tramitació dels quals no són fàcils.
gestió directa, entenc que la clau rau a optimitzar les possibilitats de les administracions
territorials, a partir de la gestió pròpia o la que resulta de la cooperació local, tot prioritzant els acords i els
    
               gestió
indirecta de base contractual,  



bis - 44 nonies
       
  
bis - 33
septies  bis septies 
bis - 25 undecies, concerts socials i convenis.
   


José Luis Martínez-Alonso Camps
Els debats sobre els serveis públics locals: Estat de la qüestió
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 57, 2018 92
         
especialment d’aquest–, a dur a terme una tasca de depuració conceptual en funció de l’objecte contractual i

com les potestats i les prerrogatives de l’Administració que es corresponguin amb l’objecte del qual es tracti.
        
     gestió
indirecta no contractual requereix un desplegament normatiu autonòmic que permeti als governs locals


Amb aquests escenaris i la perspectiva que donen els quaranta anys de democràcia local que es commemoren
l’abril del 2019, els governs de les entitats que integren aquest subsistema han d’aplicar-se a la prestació dels



social.

            
dimensión europea y desajustes internos. Revista de Administración Pública, (205).
Baylos Grau, Antonio (2013). La contracción del Estado social. Revista de Derecho Social
          
(2017). Servicios públicos e ideología. El interés general en juego
Carbonero Gallardo, José Miguel (dir. i coord.) (2015). Administración Local Práctica. Casos prácticos de
Derecho administrativo y haciendas locales


      
Cuadernos de Derecho Local
Informe de la Comisión
              
  

         
sociedad. Documentación Administrativa, (43).
           
interpuesta: una potestad organitzativa sujeta a la legislación de contratos
    

               
régimen contractual de los empleados. Ciudad del Trabajo. Actualidad Iuslaboralista, (3).
         
dels poders adjudicadors: avantatges i inconvenients de la utilització dels mitjans propis per part dels ens
José Luis Martínez-Alonso Camps
Els debats sobre els serveis públics locals: Estat de la qüestió
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 57, 2018 93
locals  




 

            
Revista Contratación Administrativa Práctica. La Ley, (111-112).
Garrido Juncal, Andrea (2017). Las nuevas formas de gestión de los servicios sociales: elementos para un
debate. Revista Catalana de Dret Públic
Garzón Espinosa, Eduardo (2017, juny 15). ¿Por qué la gestión directa de los servicios públicos es más
barata que la gestión indirecta?       


Revista Española de Derecho Administrativo
            El
Cronista del Estado Social y Democráctico de Derecho


 Estudio sistemático de la Ley de Contratos del Sector Público. Cizur Menor:
Aranzadi.
     
privado. El Cronista del Estado Social y Democrático de Derecho, (74).
  La controvertida supresión del contrato de gestión de servicios
públicos 

La recuperación de la economía española 
a 

     
Diario del Derecho Municipal

los ciudadanos. Revista de Administración Pública
Nueva ordenación de los servicios y de las fórmulas para su
prestación: contratos de servicios, concesiones y la irrupción del concierto social

 (3:50:20).
López-Veiga Brega, Jorge (2017). La contratación pública de servicios a las personas tras la aprobación
              
Observatorio de los contratos públicos 2016. Cizur Menor: Aranzadi.
El crack del año ocho: un problema global congénito.

José Luis Martínez-Alonso Camps
Els debats sobre els serveis públics locals: Estat de la qüestió
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 57, 2018 94
Los orígenes de la municipalización de servicios en España. El tránsito
del Estado liberal al Estado social a la luz de la municipalización de servicios públicos

           
. Actualidad Jurídica Uría Menéndez
L’alcalde a Catalunya

  
Cuadernos de Derecho Local
Martínez-Alonso Camps, José Luis (2007). 
aplicado. 
             
racionalidad y sostenibilidad de la administración local. Diario del Derecho Municipal, 21 i 25.10.2013,

Martínez-Alonso Camps, José Luis (2013b).   .
Revista Catalana de Dret Públic
Martínez-Alonso Camps, José Luis (2014). El sector público local: redimensionamiento y gestión de
             La
Reforma del régimen jurídico de la Administración Local. El nuevo marco regulatorio a la luz de la Ley de
racionalización y sostenibilidad de la Administración Local 
La Ley.

de servicios públicos locales: propuestas y alternativas.  , (40).
Disponible també a La Administración al día  


Local y su incidencia en los Sistemas Locales de Bienestar. Ciudad y Territorio, Estudios Territoriales,

La gestión contractual de los servicios públicos locales 

Martínez-Alonso Camps, José Luis (2017). La desvalorización de los servicios públicos locales: de la Ley de
racionalización y sostenibilidad de la Administración local de 2013 al Proyecto de Ley de contratos del sector
público de 2017; crítica y alternativas    
   

Martínez-Alonso Camps, José Luis
            
alternativa. A José María Observatorio de los contratos públicos 2016. Cizur Menor:
Aranzadi.
Martínez-Alonso Camps, José Luis
públicos de resultas de la Ley de contratos del sector público de 2017; algunas consideraciones con especial
incidencia en el subsistema local

José Luis Martínez-Alonso Camps
Els debats sobre els serveis públics locals: Estat de la qüestió
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 57, 2018 95

Revista de Administración Pública, (202),
13-41.
 Anuario Aragonés del

Mauri Majós, Juan José (2017). Consecuencias de la remunicipalización en materia de personal. Cuadernos
de Derecho Local, (43).
        Crisis del estado del
bienestar y servicios públicos locales: ¿de los servicios sociales a la asistencia social primaria? Actas del

Montoya Martín, Encarnación (2014). Medidas de redimensionamiento del sector público instrumental
                 
Administración local. 

garantías para su mantenimiento. Temas Laborales, (135).
Los servicios a las personas en la nueva legislación

           
bienestar en España. El caso de las diputaciones provinciales
El derecho y la (ir)reversibilidad limitada de los derechos sociales de los ciudadanos.

         
Cuadernos de Derecho Local, (40).
 
 Revista Aranzadi Doctrinal,
(3), 171-190.

materia de contratación (presente y propuestas de reforma). Revista Española de Derecho Administrativo,

    
conceptuales. El Cronista del Estado Social y Democrático de Derecho
   La tarifa como contraprestación que pagan los usuarios en el contrato de
concesión de servicios de la Ley 9/2017, de contratos del Sector Público  

Estudio
sistemático de la Ley de Contratos del Sector Público. Cizur Menor: Aranzadi.

(dir.), Estudio sistemático de la Ley de Contratos del Sector Público. Cizur Menor: Aranzadi.
Contratación Administrativa
Práctica, (152).
            Anuario de Derecho
Muncipal 2016
José Luis Martínez-Alonso Camps
Els debats sobre els serveis públics locals: Estat de la qüestió
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 57, 2018 96

de los servicios públicos locales. Anuario de Derecho Municipal 2017.
Zafra Víctor, Manuel (2015). Respaldo político para buenas ideas. Mi experiencia en dos direcciones
generales sobre gobiernos locales