Le pari opportunittá in materia elettorale: dalle regioni italiane un modelo anche per le elezioni del parlamento nazionale?

Autor:Giovanni Tarli Barbierri
Cargo del Autor:Professore Ordinario di Diritto Costituzionale. Universidad de Florencia
Páginas:119-148
 
ÍNDICE
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I Premessa

Il presente contributo si propone di ripercorrere il tema della rappresentanza di genere nelle competizioni elettorali a livello regionale in Italia.

Si tratta di un tema comune a molte delle democrazie consolidate in Europa158ed anche in Spagna, come è dimostrato da una recentissima pronuncia del Tribunal Constitucional a proposito di una legge della Comunità autonoma andalusa159. In Italia, il tema è tradizionalmente assai rilevante data la storica, scarsa rappresentanza delle donne nelle assemblee elettive, tanto a livello nazionale quanto a livello locale.

Anticipando quanto si dirà nel prosieguo del presente lavoro, nel caso italiano, il principio di promozione delle pari opportunità tra uomini e donne in materia di accesso alle cariche elettive, pure garantito dall’art. 51, comma 1, Cost. (e, nel caso delle Regioni, dall’art. 117, comma 7, Cost. e dagli statuti speciali, come modificati dalla l. cost. 2/2001), non trova alcuna attuazione per le elezioni del Parlamento nazionale, mentre a livello regionale alcune soluzioni, peraltro non

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particolarmente "coraggiose", costituiscono comunque un primo passo nell’attuazione di un diritto nei confronti del quale anche l’Unione europea si dimostra solo limitatamente sensibile.

In effetti, oltre all’art. 23 della Carta dei diritti fondamentali (che sancisce il principio di eguaglianza tra uomini e donne in tutti i campi, ammettendo misure che prevedano vantaggi specifici in favore del sesso sottorappresentato)160, si deve ricordare la solenne affermazione del generale principio di parità tra i sessi negli artt. 2 e 3, par. 4, del Trattato sull’Unione europea e la altrettanto generale lotta alle discriminazioni prevista negli artt. 10 e 19 del Trattato sul funzionamento dell’Unione. A queste disposizioni si affiancano poi atti non vincolanti che costituiscono ancora il nucleo più direttamente riferibile alle pari opportunità in materia elettorale161.

È quindi da sottolineare come in questo caso un diritto che impatta su vari profili del principio di eguaglianza trova proprio nella disciplina regionale, nell’inerzia del legislatore statale, il suo punto di emersione.

II La travagliata genesi delle disposizioni costituzionali in materia di pari opportunità in materia elettorale

Il tema della rappresentanza di genere nelle elezioni nazionali e locali trova una sua prima traduzione nelle leggi elettorali che vengono adottate tra il 1993 ed il 1995, in coerenza con i referendum che nel 1993 avevano segnato il passaggio a sistemi di tipo tendenzialmente maggioritario.

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Il modello adottato tanto per l’elezione della quota proporzionale per la Camera dei deputati162, quanto per le elezioni dei Consigli regionali163e per quelle dei Consigli comunali era quello delle c.d. "quote rosa" ovvero la necessaria presenza nelle liste elettorali di un numero minimo garantito di candidati di uno stesso sesso (in concreto, si trattava, nel caso della Camera dei deputati, di un ordine alternato di candidati e candidate; negli altri casi, dell’obbligo di presenza di una quota minima di candidati di uno stesso sesso, temperato però dal voto di preferenza).

La vita delle "quote rosa" è stata però brevissima: nella sent. 422/1995 la Corte costituzionale dichiara incostituzionali tali disposizioni perché tali misure si sarebbero poste «irrimediabilmente in contrasto con i principi che regolano la rappresentanza politica, quali si configurano in un sistema fondato sulla democrazia pluralistica, connotato essenziale e principio supremo della nostra Repubblica»164, ritenendo che le "quote rosa" possano essere liberamente adottate dai partiti nell’esercizio della loro autonomia anche statutaria165.

In tal modo, la Corte si pone nel solco tradizionale il quale ritiene che la rappresentanza politica tipica di un ordinamento democratico, in quanto ispirata al principio di universalità e quindi di eguaglianza, rifugga da rappresentanze parziali o particolari, perché necessariamente ispirata dal principio di generalità166.

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Tuttavia, i contenuti della citazione sopra riportata, nella loro assolutezza, sono parsi eccessivi se non altro perché le leggi dichiarate incostituzionali (quella relativa alle elezioni comunali, oggetto dell’impugnazione da parte del Consiglio di Stato, le altre, in forza della c.d. incostituzionalità consequenziale consentita in forza dell’art. 27 della l. 87/1953) prevedevano tecniche diverse tra loro per garantire la rappresentanza femminile167, come è dimostrato dal fatto che solo nelle elezioni della Camera e nelle elezioni regionali (limitatamente alla lista regionale: cfr. anche infra, n. 5), le liste erano rigide, ovvero non era prevista la possibilità per l’elettore di esprimere un voto di preferenza per uno dei candidati: negli altri casi, infatti, l’elezione dipendeva non dall’ordine di collocazione nella lista ma dalle concrete scelte degli elettori168.

Secondo la Corte, il sistema delle "quote rosa" comporta la violazione del principio di eguaglianza in senso formale (art. 3, comma 1), e del diritto di accedere alle cariche elettive in condizioni di eguaglianza (art. 51, comma 1, Cost.), dal momento che l’appartenenza ad un sesso non può atteggiarsi né come requisito di eleggibilità né come requisito di candidabilità; infatti, la possibilità di candidarsi alle elezioni «non è che la condizione pregiudiziale e necessaria per poter essere eletto, per beneficiare quindi in concreto del diritto di elettorato passivo»169.

Ma anche questa affermazione è parsa giustamente discutibile perché il mero inserimento nelle liste elettorali di candidati aventi determinate caratteristiche, giustificabili in nome del perseguimento di valori costituzionali non sembrava confliggere con l’art. 51, comma 1, Cost., quantomeno nei casi sussista la possibilità di scelta libera dei candidati da parte degli elettori170.

D’altra parte, le misure legislative censurate dalla Corte non sono state da ritenute da essa riconducibili all’art. 3, comma 2, Cost., ovvero al principio di eguaglianza in senso sostanziale, e ciò sia perché l’art. 51, comma 1, Cost. non consentirebbe discriminazioni in ragione del sesso, sia perché le c.d. "azioni positive" in favore del genere femminile non si propongono di "rimuovere" gli ostacoli che impediscono alle donne di raggiungere determinati risultati ma di attribuire loro direttamente quegli stessi risultati.

In tal modo, da un lato, non solo la sentenza in questione sembra diffidare delle c.d. "azioni positive forti"171, ma soprattutto discutibilmente presuppone che

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essere inseriti nelle liste costituisca «l’obiettivo a cui si mira nella competizione elettorale e non semplicemente la rimozione della situazione di fatto che rende solo teorica la possibilità di essere eletti»172.

III La svolta del periodo 2001-2003: le pari opportunità "entrano" in Costituzione

La sent. 422/2005 non ha però chiuso il problema della tutela delle pari opportunità in materia elettorale.

È stata la riforma dell’ordinamento regionale che ha costituito l’occasione per il legislatore di intervenire di nuovo in materia, questa volta a livello costituzionale, e ciò allo scopo di "superare" la sentenza della Corte costituzionale.

L’art. 117, comma 7, Cost., nel testo risultante dall’art. 3 della l. cost. 3/2001, afferma che «le leggi regionali rimuovono ogni ostacolo che impedisce la piena parità degli uomini e delle donne nella vita sociale, culturale ed economica e promuovono la parità di accesso tra donne e uomini alle cariche elettive»; da parte sua, la l. cost. n. 2/2001, ha inserito negli statuti speciali delle cinque Regioni ad autonomia particolare la previsione secondo cui anche le leggi elettorali di tali Regioni173«promuovono condizioni di parità per l’accesso alle consultazioni elettorali» «al fine di conseguire l’equilibrio della rappresentanza dei sessi»174.

Il processo riformatore si è poi concluso, come accennato nel par. 1, con l’approvazione della l. cost. 1/2003 che ha integrato l’art. 51, comma 1, Cost., prevedendo che la Repubblica promuova «con appositi provvedimenti le pari opportunità tra donne e uomini», con ciò implicitamente estendendo il principio in

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questione anche alle elezioni nazionali e locali, dato che, come è specificato dall’art. 117, comma 2, lett. p), Cost. lo Stato ha una competenza legislativa esclusiva in materia di legislazione elettorale di Comuni, Province e Città metropolitane175.

Rinviando al prosieguo della trattazione ulteriori considerazioni a proposito dell’art. 51, comma 1, Cost., è però fin d’ora da osservare che l’art. 117, comma 7, Cost. (e le corrispondenti disposizioni contenute nella l. cost. 2/2001) è apparso alla dottrina tale da determinare l’illegittimità costituzionale delle leggi regionali che non lo attuino176, trattandosi di una disposizione sufficientemente precisa; ed anzi, si potrebbe dire, assai più precisa di quanto non sia l’art. 51, comma 1, Cost.,che si limita a richiedere, con appositi provvedimenti, le pari opportunità e non già la più pregnante parità di accesso alle cariche elettive177.

Anche se è eccessivo trarre da queste diverse formule una diversità di disciplina (ciò che finirebbe per imporre alle Regioni un’attuazione più estensiva rispetto allo Stato dei principi della rappresentanza di genere)178, rimane...

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