Elementos para una reflexión en la Administración General del Estado
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Cuando se trata de la Administración General del Estado y de los cambios que ésta debe acometer para dar satisfacción a las misiones que tiene planteadas a fin de cubrir las necesidades de los ciudadanos, es imprescindible, dado el contexto de modelo de Estado descentralizado política y administrativamente en que nos encontramos, fijar de la manera más clara posible las dimensiones de la misma y poner los datos en relación con el resto de las administraciones públicas.
Para establecer esa dimensión utilizaremos los datos del Registro Central de Personal dependiente del Ministerio de Política Territorial y de Administración Pública (y durante décadas, anteriormente, del Ministerio para las Administraciones Públicas), publicados periódicamente en el Boletín Estadístico del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas. En nuestra opinión se trata de la fuente más fiable ya que está basada en datos proporcionados directamente por las propias Administraciones e instituciones que no han sido obtenidos a través de encuestas u otros métodos indirectos.
A fecha 1 de julio de 2009, últimos datos consolidados publicados por el Registro Central de Personal en el mencionado Boletín Estadístico de que disponíamos al comenzar a elaborar este trabajo, la Administración Pública Estatal agrupaba un total de 583.447 personas que incluían las 239.865 de ministerios, organismos autónomos y áreas vinculadas a los mismos, a la docencia no universitaria, a los centros penitenciarios, a la administración de la Seguridad Social, al Patrimonio Nacional, a las agencias estatales y a las instituciones sanitarias. A todos ellos se sumaban, en primer lugar, los 135.950 miembros de las Fuerzas y Cuerpos de la Seguridad del Estado (76.643 guardias civiles y 59.307 policías nacionales) y 23.658 miembros de la Administración de Justicia, los 127.373 miembros de las Fuerzas Armadas y, finalmente, los 56.601 de las entidades públicas empresariales. El cuadro siguiente distribuye los efectivos proporcionando una visión de conjunto:
Efectivos de la Administración Pública Estatal
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Efectivos de la Administración Pública Estatal (Cont)
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(*) No se incluye el personal al servicio de la Sociedad Estatal Correos y Telégrafos SApor no tener la consideración de Administración Pública, pero es conveniente hacer constar que, paradójicamente por tratarse de una empresa, de sus 57.891 efectivos 27.487 conservan la condición de funcionarios.
Por lo que se refiere a las Comunidades Autónomas, a la misma fecha, 1 de julio de 2009, el personal a su servicio sumaba una cifra de efectivos de 1.345.577. De ellos, 1.283.041 pertenecían a las consejerías y sus organismos autónomos, a la docencia no universitaria y a las instituciones sanitarias del Sistema Nacional de Salud. Había que agregar las 38.710 personas integradas en la Administración de Justicia y los 23.826 efectivos de sus Fuerzas de Seguridad, según se refleja en el cuadro siguiente:
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Por su parte, los efectivos de la Administración Local, a 1 de julio de 2009, alcanzaban la cifra de 627.092 personas, de las cuales 550.714 pertenecían a los Ayuntamientos y 76.378 a Diputaciones, Cabildos y Consejos insulares, como se recoge a continuación:
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Queda fuera de este catálogo de efectivos, por la autonomía de que gozan las Universidades que no están integradas en ninguna de las Administraciones Públicas, el personal integrado en el ámbito docente universitario (102.895 personas)1.
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La primera reflexión a efectuar concierne a la distribución del modelo resultante del proceso de desconcentración política y administrativa que se ha llevado a cabo en España desde la aprobación de la Constitución de 1978. Las Comunidades Autónomas suponen el 52,6 por ciento del total del personal de las Administraciones Públicas, los organismos de la Administración Local agrupan un 24,5 por ciento y el ya residual 22,8 por ciento corresponde a la Administración General del Estado como se muestra en el siguiente gráfico:
Distribución de efectivos entre las Administraciones Públicas
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Fuente: Boletín Estadístico del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas.
No debemos tener ningún reparo en calificar de espectacular la transformación de la realidad que nuestro país ha experimentado en este ámbito. En 1982, la Administración Pública Estatal representaba el 82 por ciento del empleo público (hoy el 22,8 por ciento), las Comunidades Autónomas el 3,8 por ciento (hoy el 52,6 por ciento) y la Administración Local un 14,4 por ciento (hoy un 24,5). En veinticinco años España, partiendo de un Estado fuertemente centralizado, ha llevado a cabo un proceso de redistribución del poder territorial absolutamente inédito, desconocido en los demás países, si bien no se puede negar que esa rapidez ha implicado la aparición de efectos secundarios negativos como son un incremento notable del gasto público (más allá del aumento ocasionado a la prestación de nuevos servicios públicos y a la satisfacción de necesidades sociales tradicionales o nuevas surgidas como consecuencia del desarrollo del Estado del Bienestar), la aparición de duplicidades en la gestión, la creación de órganos en la administración autonómica a imagen y semejanza de los existentes en la Administración General del Estado dotados de escaso contenido2, la permanencia, como contrapartida ineficiente, en la Administración General del Estado de estructuras administrativas de contenido cuestionable que, para justificar su existencia, paulatinamente han generado nuevas actividades anteriormente no realizadas y, en general, unos ratios de eficacia y eficiencia (en aquellas organizaciones donde hay objetivos expresamente establecidos y evaluados) manifiestamente mejorables.
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Una segunda reflexión resulta imprescindible al presentar los datos globales concernientes al empleo público en España, aunque sea marginal al objeto de este trabajo, ya que nos encontramos en una situación de importante déficit público nacional en un contexto de crisis económica global en el que las llamadas a la acción sobre este colectivo, que resultan inevitables en las condiciones actuales, en ocasiones tienen escaso fundamento cuando no son claramente contradictorias con la realidad que los datos ofrecen. Nos referimos a la proporcionalidad existente entre empleados públicos y población española.
España dispone, según la cifra proporcionada por el Boletín Estadístico del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas, de un total de 2.659.01o3 empleados al servicio de las Administraciones Públicas para un total de población ligeramente superior a los 46.000.000 de habitantes, loque establece una proporción de un empleado público por cada 17,3 habitantes. Francia, un país de similares características a nosotros, pero con una potencia económica y un desarrollo del Estado del Bienestar superiores tiene una ratio de un empleado público por cada 12,2 habitantes.
En términos de ratio Empleado público/Población activa la desviación es mucho más importante en perjuicio para nuestro país con respecto, por ejemplo, a los avanzados países escandinavos.
Porcentaje empleados públicos/población activa (*)
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(*) Fuente: Vicenc Navarro, catedrático de Políticas Públicas de la Universidad Pompeu Fabra. Observatorio Social de España.
Adicionalmente hay que señalar que cuando se habla de empleados públicos no podemos tener como referencia solamente al funcionario weberiano decimonónico o de principios del siglo XX sino a los prestadores de servicios del Estado del Bienes-
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tar. Así, hay que señalar que en España entre esos 2.659.010 empleados públicos figuran 170.000 miembros de Fuerzas y Cuerpos de seguridad pública, 547.000 profesionales de la enseñanza no universitaria, 491.000 profesionales de las instituciones del Sistema Nacional de Salud, 103.000 docentes y empleados de las universidades y 60.000 de la Administración de Justicia.
Referencia al gasto público
Quiere ello decir que cuando en el contexto de la acción frente a la crisis económica global y de reducción del déficit público o simplemente desde posiciones de neoliberalismo económico se aboga por reducir el número de empleados públicos, por reducir la administración o por tener "menos Estado" hay que detallar a continuación, si se desea ser riguroso, a que aspectos del Estado del bienestar se está dispuesto a renunciar, si a determinados servicios sanitarios públicos, o a la enseñanza pública o a la gestión del sistemas de pensiones públicas o a reducir el número de agentes encargados de velar por la seguridad ciudadana, etc. etc. ya que, de acuerdo con el documento "Presentación...
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