Elementos para un modelo de seguridad plural

AutorFrancesc Guillén Lasierra
Páginas215-246

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El escenario hasta aquí descrito resulta de una gran complejidad. Los principios que han de impregnar el nuevo modelo parecen claros, ya que habría que mantener y conjugar los valores más positivos de los tres modelos expuestos. Sin embargo, la pluralidad de los actores y la diversidad de los niveles de seguridad a los que hay que hacer frente exigen una articulación más minuciosa de un modelo coherente de policía que pueda ordenar las funciones de los diversos actores con una cierta coherencia y eficacia tanto de cara a su finalidad como a los valores y principios que han de presidirlas. Es preciso, pues, resituar los principios citados en los nuevos escenarios.

Este nuevo modelo ha de partir de un cambio sustancial de la función del Estado que está teniendo lugar no únicamente en el ámbito de la policía y de la seguridad sino también en otros ámbitos como la economía, la salud o la construcción de vías públicas. El Estado ha pasado, progresivamente, de articular un discurso centrado en sus acciones (propias, de órganos, instituciones y empresas del Estado), como elementos de garantía y de gestión del interés público a ir considerándolas como subsidiarias de las privadas, haciéndose sólo imprescindibles cuando no son posibles (o no son rentables) por parte de los actores privados. Este proceso de constatación de la debilidad del Estado ha venido acompañado por el resurgimiento de la concepción liberal del mismo que defiende un menor protagonismo público en la vida social, circunstancia que ha favorecido la idea de que también en seguridad había que buscar recursos diferentes de los públicos para afrontar las necesidades de la población. En esta dirección, el Estado ha intentado mantener las riendas llevando a cabo un alistamiento de los actores privados en funciones de control de la seguridad (Shearing y Wood, 2011). Lo ha hecho obligando a sujetos diversos a controlar actividades que podían constituir un peligro para la seguridad. Es el caso de las industrias químicas obligadas a informar de transacciones de productos que pueden considerarse precursores para la elaboración de drogas o para la elaboración de explosivos, los profesionales de la medicina que han de informar sobre supuestos que puedan implicar actos de violencia sobre niños o mujeres, los padres que son responsables de los daños causados por sus hijos, o los que regentan establecimientos de hostelería que han de poner a disposición de la policía un libro registro de las personas que pernoctan en sus establecimientos. En la misma línea, ha pasado a regular la seguridad privada, a someterla a las directrices y control de la policía, obligarla a colaborar con ella e integrarla en

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el sistema de seguridad pública (como fuerza complementaria). aunque estos ejemplos muestran instrumentos diversos que pueden favorecer que el Estado, sin actuar de manera directa, pueda seguir gobernando la seguridad, parece llegado el momento de construir un discurso que incluya no únicamente al Estado como proveedor de seguridad, sino a todos los actores realmente implicados en su mantenimiento, a interpretar la seguridad a partir de lo que algunos denominan como nodos diferentes (Shearing y Wood, 2011), e intentar articular una gobernanza multinivel de la seguridad (Donnelly, 2013, 18). Es más, en ciertos ámbitos (delincuencia internacional, ciberdelincuencia), el Estado ha mostrado una incapacidad fundamental, debido a su limitado ámbito territorial de soberanía que no parece que pueda ser compensada por ningún actor alternativo. Por todo ello hemos de hablar de un modelo de seguridad plural y no de un modelo plural de policía, ya que la policía sólo es uno de los actores, no teniendo el resto el carácter de policía. Es la seguridad la que viene garantizada por una pluralidad de actores, uno de los cuales, posiblemente aún el más relevante, es la policía. En el fondo es a esto a lo que en realidad se refiere la expresión inglesa plural policing, ya que el policing se refiere a la actividad de mantenimiento de la seguridad, a las funciones que tradicionalmente llevaba a cabo la policía y no a la organización en sí misma.

3.1. Los actores

Ha quedado ya suficientemente argumentado en los apartados anteriores que la seguridad no será en el futuro un patrimonio exclusivo de la policía (del Estado). Hay que aceptar que los actores públicos se diversificaran (los diversos cuerpos con funciones auxiliares dentro y fuera de la policía van a continuar y quizás crecer), y que la seguridad privada y los ciudadanos, individualmente considerados o en organizaciones de tipo diverso, serán actores relevantes en el mantenimiento de la seguridad. Si éste parece un hecho incontestable de cara a construir un modelo coherente de seguridad, hay que hacerse, como mínimo, algunas preguntas clave: ¿cómo van a relacionarse los diversos actores? ¿Van a actuar al mismo nivel o habrá uno que dirija a los otros? ¿Qué papel se reserva a la policía en este modelo de seguridad plural?

Bien, existe una respuesta teórica desde la teoría del Estado actualmente vigente que parece clara: la policía tiene, necesariamente, que desempeñar un rol predominante en la dirección y aseguramiento de la seguridad. No puede ser un actor del mismo nivel que la seguridad privada o los ciudadanos. Básicamente, por dos razones:

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· La policía forma parte del Estado que es el que tiene el monopolio legítimo del uso de la fuerza y de la restricción (legal) de derechos, para, entre otras cosas, mantener la seguridad. El Estado, además, tiene sentido en la medida en que evita la autodefensa y la realización del propio derecho

· La seguridad no puede estar en las manos de intereses particulares, bien sea de los ciudadanos bien sea de las empresas de seguridad.

En este sentido apunta la regulación de la seguridad privada que, como muestra la reciente ley 5/2014, aprobada por las cortes españolas, somete a la seguridad privada al control y a la supervisión de la Policía. Las autorizaciones para la constitución de empresas de seguridad, las habilitaciones para ejercer como vigilante de seguridad, la formación necesaria para el ejercicio de las funciones así como los contratos de servicios y su ejecución son llevadas a cabo o por las mismas autoridades de las que la Policía depende. La creciente presencia de la seguridad privada ha llevado incluso a la Oficina de las Naciones unidas contra la Droga y el Delito (UNODC) a elaborar recientemente (2014) un manual sobre «regulación por el Estado de los servicios de seguridad privada civil y contribución de esos servicios a la prevención del delito y la seguridad de la comunidad», que incluye un anexo tercero con recomendaciones sobre aspectos concretos que la regulación estatal de la seguridad privada debería incluir111.

Podríamos darnos por satisfechos con esta supremacía de la policía establecida legalmente y dejar la cosa ahí. Sin embargo, se hace difícil pensar que, si el volumen de los efectivos de la seguridad privada continúa creciendo, llegando ya, como se acaba de ver, a superar a la policía en algunos países occidentales, esta supervisión de la policía es muy dudoso que pueda llevar a cabo un control efectivo de todas y cada una de las actuaciones de la seguridad privada. Parece poco probable, fundamentalmente, porque requeriría un número de efectivos del que la policía no dispone, o quizás en algunos casos sí disponga pero los ha de dedicar a otros menesteres. además, si tenemos en cuenta que ya existen compañías de seguridad privada de carácter internacional con sedes en diversos países, la seguridad privada está incluso en mejores condiciones para llevar a cabo actuaciones transnacionales que necesariamente van a escapar del control de una sola organización policial. además puede ser más eficiente que la policía en el ámbito internacional, ya que mientras ésta necesita seguir protocolos de cooperación normalmente complejos, para estas empresas de seguridad puede bastar con una comunicación telefónica o a través de la red para conseguir una

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actuación en un determinado sentido en el territorio de otro país (obviamente respetando todas las prescripciones legales de cada uno de los países afectados o, al menos, sin infringirlas abiertamente), ya que la empresa sigue siendo la misma. Por eso la policía incluso recurre a la seguridad privada en algunos casos con elementos internacionales. Todos estos factores nos llevan a pensar que, dadas la información que maneja y la capacidad operativa de la seguridad privada, la policía tendrá que establecer complicidades y partenariados, frecuentemente en términos más iguales de los que plantea la legislación (Giménez-Salinas, 2004). La policía y la seguridad privada tendrán que integrar sus actuaciones en beneficio de las estrategias públicas de seguridad y compartir información y puntos de vista. Si, en realidad, la policía no está en condiciones materiales de controlar efectivamente las actividades de la seguridad privada y además necesita de ella para llevar a cabo sus funciones, parece más razonable que las funciones de control de las dos instancias, seguridad privada y policía, las lleve alguna instancia superior e independiente a ambas. Es difícil que haya una colaboración entre dos actores cuando uno de ellos tiene potestad para controlar al otro.

Sería conveniente que la policía no fuera el encargado directo de la supervisión a fin de favorecer una colaboración entre actores. conceptualmente parece razonable crear una instancia diferenciada de la policía para llevar a cabo las funciones de autorización y inspección de las empresas y actuaciones de seguridad...

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