Elementos centrales en la configuración real de un modelo de carrera
| Autor | Alberto Palomar Olmeda |
| Cargo del Autor | Doctror en Derecho. Magistrado de lo contencioso-administrativo |
Tomando como base el conjunto de consideraciones expuestas debemos examinar, en este momento, las claves esenciales de un sistema de carrera admisible y, sobre todo, eficaz. No se trata de establecer un modelo alternativo sino de señalar los elementos que deben formar parte de cualquiera de los que se establezca las condiciones que deben reunir los mismos. Esta determinación corresponde al legislador y lo que se pretende con las observaciones siguientes no es sustituir su función sino analizar las consecuencias operativas de los modelos dejando libertad en la configuración de los mismos pues, como anteriormente hemos indicado, no existe un modelo ideal de validez general sino que la conjunción de factores diversos es la que produce la validez en cada momento de uno que a lo mejor no es válido en otras coberturas.
Como primera referencia debe señalarse la necesidad de diferenciar funcionalmente lo que hemos denominado la carrera profesional de la carrera en la Administración. La opción común que parece que trata de implantarse es la que considerarse que el único trasvase posible entre una y otra se va a producir en el ámbito de la función directiva para el mismo área de función o con carácter interfuncional entre los distintos órganos de la Administración General del Estado.
Esta definición y concreción del ámbito funcional es particularmente sencilla en el supuesto de los cuerpos especiales y bastante más compleja en el de los cuerpos generales. En todo caso, se trata de una cuestión concreta y de facto que exige el deslinde 'en el punto que se quiera con la función directiva' pero que caracteriza esencialmente por las reglas del nombramiento, las de la responsabilidad de la propia función y las de las características esenciales de la misma ya que mientras la función directiva debe tener una tendencia de gestión de las personas y los medios disponibles, la función profesional debe tener un contenido más concreto e identificado con el ejercicio de una tarea específica que, por razón de la especialización profesional exigida para el ingreso y la ubicación de estos colectivos en la pirámide profesional de la Administración Pública debe quedar centrada en la ejecución de las labores inherentes a una profesión (en el supuesto de los cuerpos especiales) o de una tarea Artificialmente definida y que se caracteriza por su importancia y condición.
La concreción de las reglas de la función puede llevar a suavizar los efectos de las normas generales que se han publicado en los últimos tiempos en lo que se refiere a la concreción del derecho al cargo. La suavización viene de la mano del aseguramiento funcional como contenido inherente a la propia condición de miembro de los cuerpos superiores de la Administración. Más allá del debate sobre las consecuencias económicas de la movilidad, a las que nos referiremos más adelante, la concreción del ámbito funcional atempera los efectos del debate histórico sobre el concurso o la libre designación que en cuanto sistema de provisión del puesto de trabajo se acaban considerando como elemento de carrera.
La devaluación de este concepto, a la que ya nos hemos referido y que, por tanto, no debe ser reiterada en este momento quedaría atemperada con la propuesta de definición funcional indicada. El derecho al cargo como derecho a la función orgánica tendría así una concepción diferente pero existiría, cuestión que no puede predicarse ni entenderse que se produce cuando el derecho al cargo se vincula únicamente al puesto de trabajo.
LA CARRERA PROFESIONAL
En este apartado que trata de establecer las condiciones intrínsecamente necesarias para el establecer un sistema de carrera en el ámbito público para los cuerpos superiores en funciones no directivas puede fijar las siguientes bases:
' La configuración del sistema debe abordar algunas pautas de progreso con traducción en el estatus personal y económico vinculados al ejercicio de la propia función profesional y sin necesidad de cambiar de puesto de trabajo.
' Las pautas de progreso deben reunir una caracterización esencial: su claridad y conocimiento por parte de los agentes públicos y de los empleados. El establecimiento de pautas de progreso matizadas por elementos aleatorios (números máximos, disponibilidades presupuestarias, reparto entre cuerpos, etc...) convierte la carrera en un esquema que no ofrece seguridad a los empleados lo que les lleva a buscar el beneficio inmediato (ligado tradicionalmente al cambio de puesto de trabajo, de la función profesional y del papel querido como determinante del ingreso) precisamente por dudar de la regularidad del sistema diferido.
' Es necesario equilibrar, en términos económicos, la importancia del cambio de puesto de trabajo. Si la organización desincentiva a los componentes del sistema fomentando 'en términos reales' el cambio de la función porque eso es lo efectivamente retribuido está señalando un camino que resulta difícil no aceptar. Para que el sistema tenga alguna coherencia el sistema de carrera ligado al ejercicio de la propia función profesional debe tener 'aunque sea con un tiempo diferido' un cierto equilibrio con los beneficios que se pueden obtener potencialmente con el abandono de la función profesional a favor de una función genérica en el seno de la Administración. ' Los elementos esenciales del sistema de carrera deben tener un reflejo retributivo suficientemente representativo en el conjunto de las retribuciones de los funcionarios de forma que los empleados públicos vean realmente su importancia y su 'peso' en el conjunto retributivo.
Probablemente esto exige que se compagine a los efectos de determinar la cuantía de los parámetros de carrera el grupo profesional de pertenencia. De esta forma se produciría una doble función. La representativa en el conjunto de las retribuciones del funcionario público y la valorativa de la propia organización en relación con la importancia de la función que se asigna a cada tramo de funcionarios y de funciones profesionales [64].
En este ámbito sería necesario romper con las posibles extrapolaciones de criterios de horquilla que se encuentran fijados, en el momento actual, para las retribuciones básicas.
La carrera debe proyectar en el tiempo la valoración que una organización hace de una determinada función y eso exige diferenciarla de otros complementos como, por ejemplo, pueden ser los trienios en los que la valoración apenas existe. El automatismo de una retribución básica solo debe proyectarse en las complementarias para asegurar el sistema pero no para evitar su representatividad y su diferencialidad en función de lo que la organización estime que aportan a la misma los empleados cuya carrera trata de asegurar.
No cabe negar que un planteamiento como el que se indica presenta dificultades de encuadre con el resto de grupos profesionales que, efectivamente, pueden plantear lo mismo. Pero lo que tampoco cabe negar es que las dificultades del tratamiento retributivo de los funcionarios, la ausencia de compromisos plurianulaes, la utilización de las retribuciones de los...
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