La firma electrónica en la administración tributaria
| Autor | Irene Rovira Ferrer |
| Cargo | Profesora de Derecho Financiero y Tributario Universitat Oberta de Catalunya |
F. recepción: 2 febrero 2011
F. aceptación: 23 febrero 2011
El revolucionario el desarrollo que han experimentado las Tecnologías de la Información y la Comunicación (en adelante TIC) en las últimas dos décadas ha obligado a las Administraciones Públicas a tomar conciencia de su relevancia, puesto que, además de los múltiples beneficios derivados de su uso, su progresiva instauración ha dado lugar a una nueva realidad. Así, tanto el velar para el asentamiento definitivo de la denominada sociedad de la información y el conocimiento como la persecución de la conocida Administración electrónica han pasado a ser parte de los principales fines de los poderes públicos actuales, ya que, más allá de las propias exigencias de adaptación a la sociedad a la que sirven, la incorporación general de las TIC aporta beneficios tanto a los ciudadanos como a la Administración.
En este sentido, no hace falta incidir en demasía para observar los múltiples beneficios derivados de la gestión y la transmisión de la información que permiten las nuevas técnicas, y es que, gracias a la posibilidad de tratar y reutilizar contenidos y de poder acceder a los mismos de forma prácticamente inmediata y desde cualquier lugar con acceso a Internet, se han conseguido grandes avances a nivel de ahorro, eficacia, eficiencia y comodidad en muchos campos de nuestra sociedad1.
En concreto, estos beneficios resultan evidentes en el ámbito administrativo, ya que, además de disminuir los errores y los costes de la actividad de la Administración aumentando su eficiencia, homogeneidad y calidad (gracias, especialmente, a la posibilidad de interoperar y de rentabilizar el ingente volumen de información que obra en su poder), las TIC han permitido que los ciudadanos hayan visto aumentada su comodidad a la hora de actuar y que hayan encontrado un mayor respeto a sus derechos e intereses. Así, el hecho de poder disponer de una Administración en línea facilita enormemente su participación, puesto que, además de propiciar una Administración abierta las 24 horas de los 365 días del año, permite el ahorro de tiempo, colas y desplazamientos innecesarios. Asimismo, y por primera vez, se ha hecho posible la igualdad de oportunidades de acceso, tanto por lo que respecta a las personas que viven más o menos lejos de las oficinas administrativas como por lo que ataña a las personas con algún tipo de discapacidad.
Sin embargo, debe tenerse presente que la introducción de las TIC en el seno de la actividad administrativa ha ido mucho más allá de la mera ampliación de los medios y técnicas utilizados, y es que las consecuencias generadas por su incorporación (como el cambio de mentalidad, la adaptación de los procesos y procedimientos, la formación de todo el personal, el desarrollo de nuevas técnicas y competencias o la creación de nuevos órganos) han comportado una nueva forma de administrar. En este sentido, la Administración electrónica debía partir de la adopción de un cambio organizativo centrado en el usuario y, sobre todo, basado en la interoperabilidad, ya que esta es la fórmula más efectiva para poder alcanzar las deseadas ventajas de la denominada ventanilla única y más en un escenario competencial tan complejo como el nuestro.
De este modo, además de facilitar la gestión y la organización de la información administrativa, no sólo se maximiza la coordinación entre los organismos y se facilita la actuación ciudadana, sino que la centralización de la Administración en un solo portal posibilita la simplificación de los trámites y procedimientos, permite la personalización de los servicios y actuaciones, facilita la obtención de la información deseada y disminuye los costes tanto económicos como medioambientales2.
Así pues, como señala LIIKANEN, ha aparecido el concepto de la e-Administración, el cual se entiende, a grandes rasgos, como “el uso de la tecnología de la información y la comunicación en las Administraciones Públicas en combinación con el cambio organizativo y las nuevas técnicas para mejorar los servicios públicos y los procesos democráticos y reforzar el respaldo a las políticas públicas”3. Por ello, su introducción tenía que ir mucho más allá de la incorporación del soporte digital en los trámites administrativos preexistentes, conllevando una auténtica modernización de la Administración Pública y del Derecho público administrativo en general4.
Este proceso de adaptación, iniciado con la informatización de la actividad administrativa, fue generándose con la principal finalidad de impulsar las relaciones electrónicas, empezando así por las de carácter puramente administrativo (ya fuera entre órganos interadministrativos o entre Administraciones) y siguiendo con las mantenidas con la ciudadanía. De hecho, la relevancia de estas últimas ha sido tal que puede afirmarse que la comunicación se ha convertido en la base del nuevo sistema, especialmente por lo que respecta al ámbito de la Administración tributaria.
En este sentido, desde que la imposibilidad de seguir con el tradicional sistema de aplicación de los tributos comportó la generalización de las autoliquidaciones y la imposición de numerosos deberes de información, los obligados tributarios se convirtieron en los principales responsables de su gestión, lo que ha conllevado, inevitablemente, que estos deban conocer, interpretar y aplicar la compleja y cambiante normativa tributaria. Por ello, más que en ningún otro ámbito administrativo, la comunicación entre los obligados tributarios y la Administración ha pasado a ser la principal base del sistema, tanto para la propia actividad de aplicación de los tributos en sí, como para informar y velar que la actuación ciudadana sea correcta.
En consecuencia, consciente de las grandes ventajas que aporta el uso de las TIC a tal efecto, no es de extrañar que la Administración tributaria haya pasado a ser la Administración española más avanzada en materia electrónica, y es que su temprana y relevante incorporación de los nuevos medios y técnicas la han convertido incluso en todo un referente internacional5.
No obstante, debe tenerse en cuenta que todos los avances experimentados y los buenos resultados obtenidos se deben, en gran medida, a la incorporación y desarrollo de la firma electrónica, y es que la garantía de la privacidad en el envío de informaciones era tan fundamental e indispensable como incompatible con la falta de estandarización que caracteriza Internet. Por ello, en cuanto se trata de un instrumento crucial tanto para el funcionamiento de la e-Administración como para el asentamiento definitivo de la nueva sociedad, queda justificado que su estudio autónomo y más en dicho ámbito gozan del necesario interés6
Aunque los primeros requisitos técnicos de los documentos electrónicos ya aparecían en textos normativos como la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común o el Real Decreto 263/1996, de 16 de febrero, por el que se reguló la utilización de técnicas electrónicas, informáticas y telemáticas por la Administración General del Estado (AGE)7, no fue hasta la aprobación de la Ley 66/1997, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, que aparecieron las primeras referencias a la firma electrónica como tal. Sin embargo, antes de entrar en su estudio, deben destacarse dos sentencias anteriores de la Sala de lo Contencioso del Tribunal Supremo (ambas del 3 de noviembre de 1997), ya que, de forma pionera, en ambas se reconoció la realidad jurídica de la firma digital.
Así, en primer lugar, resulta interesante resaltar la reflexión inicial de la primera de dichas sentencias (la STS 6516/1997), en la que el propio Tribunal reconoce que “estamos asistiendo, en cierto modo, en algunas facetas de la vida, incluso jurídica, al ocaso de la civilización del papel, de la firma manuscrita y del monopolio de la escritura sobre la realidad documental. El documento, como objeto corporal que refleja una realidad fáctica con trascendencia jurídica, no puede identificarse, ya, en exclusiva, con el papel, como soporte, ni con la escritura, como unidad de significación. El ordenador y los ficheros que en él se almacenan constituyen, hoy día, una nueva forma de entender la materialidad (…) y son firmables, en el sentido de que el requisito de la firma autógrafa o equivalente puede ser sustituida, por el lado de la criptografía, por medio de cifras, signos, códigos, barras, claves u otros atributos alfa-numéricos que permitan asegurar la procedencia y veracidad de su autoría y la autenticidad de su contenido”8.
De este modo, y como también ocurre en la STS 6518/1997, el Tribunal recordó el reconocimiento legal de los documentos electrónicos siempre que quedara garantizada su autenticidad y la veracidad de su autoría, del mismo modo que reconoció que, además de la firma autógrafa, hay otros mecanismos que constituyen trazados gráficos que conceden autoría y que son capaces de obligar. Éste es el caso, por ejemplo, de las cifras, códigos, claves y similares procedimientos, los cuales podrían “calificarse hoy de firma electrónica” ya que “es algo universalmente admitido”9. Así pues, a través de dichas sentencias, el TS admitió la existencia de una realidad...
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