Procedimiento de elaboración y aprobación y de modificación del Reglamento Orgánico Local
| Autor | Alfredo Galán Galán |
| Páginas | 143-151 |
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Como es sabido, la legislación estatal sobre régimen local regula lo que se conoce como procedimiento de ordenanza. Dentro de él, en rigor, hay que diferenciar entre un procedimiento general y una pluralidad de procedimientos especiales. Estos últimos, los procedimientos especiales de ordenanza, tienen como objeto determinados tipos de ordenanzas locales, entre las que destacan las fiscales, las urbanísticas y las especiales en materia de bienes comunales. Es el procedimiento general de ordenanza, sin embargo, el que nos interesa a efectos del estudio del Reglamento orgánico local.
Dentro del procedimiento general de ordenanza, entendido en sentido amplio, debe diferenciarse el procedimiento de elaboración y aprobación de las normas locales, por un lado, y el procedimiento para su modificación, por otro.
El primer interrogante que surge es si el Reglamento orgánico local puede ser objeto del procedimiento general de elaboración y aprobación de ordenanzas. La respuesta afirmativa debe superar dos objeciones. Primera: la tesis que sostiene que el Reglamento orgánico local no tiene una verdadera naturaleza normativa y, por tanto, no debe ser objeto de un procedimiento establecido para las normas locales. Y segunda: admitido que el Reglamento orgánico local es una norma jurídica, debe demostrarse infundada la tesis que restringe el objeto de ese procedimiento normativo únicamente a las «ordenanzas» en sentido estricto, con exclusión, pues, del tipo normativo local del que nos venimos ocupando.
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Algún autor ha sostenido el carácter no normativo del Reglamento orgánico local. Con ello se vuelve a plantear, en esta sede, la vieja discusión acerca de la esencia de la normatividad de los reglamentos o, lo que es lo mismo, la dificultad para establecer una nítida distinción entre las normas reglamentarias dirigidas a una pluralidad limitada de sujetos y los actos administrativos que proyectan sus efectos sobre una pluralidad indeterminada de ellos.
De todos modos, y como ya hemos tenido ocasión de afirmar al examinar la naturaleza jurídica del Reglamento orgánico local, en la actualidad está fuera de toda duda la naturaleza normativa de este tipo de disposición: es una verdadera norma jurídica. Conclusión que, como vimos, más allá de opiniones doctrinales, viene ratificada por el legislador y la jurisprudencia.
La negación del carácter normativo del Reglamento orgánico local tenía como consecuencia su exclusión del procedimiento de ordenanza. Siendo su objeto la elaboración y aprobación de normas jurídicas -las locales-, resulta claro que no debe seguirse para la elaboración y aprobación de aquella disposición que no es una norma jurídica. Ahora bien, la negación de la premisa mayor de este razonamiento, esto es, la afirmación de que el Reglamento orgánico local sí tiene carácter normativo, nos conduce a la conclusión contraria: el procedimiento de elaboración y aprobación de ordenanzas resulta también aplicable a este tipo de norma jurídica local que es el Reglamento orgánico. Conclusión que ha sido expresamente acogida por nuestra jurisprudencia1.
Aceptado que el Reglamento orgánico local tiene carácter normativo, aún puede objetarse que este tipo de norma no puede ser objeto del procedimiento de elaboración y aprobación de las ordenanzas, en tanto que dicho procedimiento limita su objeto únicamente a las ordenanzas en sentido estricto. Esta cuestión, como fácilmente se comprende, debe enmarcarse dentro de la más genérica relativa a la determinación del tipo de norma local que puede ser objeto de ese procedimiento.
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Por lo pronto, resulta claro que este procedimiento general no deberá seguirse en relación con determinados tipos de ordenanzas; en concreto, con aquellas que ya tienen legalmente previsto un procedimiento especial de elaboración y aprobación. No es el caso del Reglamento orgánico local. La legislación, en efecto, no ha establecido un procedimiento específico para él. Se ha limitado, como veremos más adelante, a establecer alguna peculiaridad procedimental.
Excluidos esos tipos concretos de ordenanza, el problema se plantea respecto al Reglamento orgánico. En breve, se trata de averiguar si el procedimiento general establecido en la ley es aplicable sólo a las ordenanzas (en rigor, al resto de ordenanzas no excluidas; eso sí, interpretando la expresión «ordenanza» en sentido estricto) o bien lo es también a los Reglamentos orgánicos.
A favor de la primera hipótesis, esto es, de la exclusión de los Reglamentos orgánicos del objeto del procedimiento general, puede esgrimirse la propia literalidad de la ley. Los artículos que se ocupan de regular este procedimiento, tanto de la LBRL como del TRRL, hablan siempre de «ordenanzas» o de «ordenanzas locales», sin utilizar la expresión «Reglamento orgánico» (arts. 49 y 70.2 LBRL y primer párrafo del art. 56 TRRL)2.
Un segundo argumento, más sutil si se quiere, para sostener igualmente la exclusión del Reglamento orgánico local del procedimiento general de elaboración y aprobación de las ordenanzas, pone en relación los dos párrafos de que se compone el artículo 56 TRRL. En el primero de ellos, el legislador se refiere únicamente a las «ordenanzas», para establecer que su elaboración y aprobación se ajustará al procedimiento general de ordenanza. En el segundo párrafo, en cambio, ese mismo legislador se ocupa del procedimiento de modificación ya no sólo de las «ordenanzas», sino también de los «reglamentos». Y establece que para su modificación «deberán observarse los mismos trámites que para su aprobación». Lo que parece indicar, habida cuenta de que el párrafo anterior se ocupa sólo del procedimiento de aprobación de las «ordenanzas», que estos dos tipos normativos locales tienen procedimientos distintos de aprobación y, en consecuencia, de modificación.
De admitirse esta hipótesis, la consecuencia resulta tan evidente como insatisfactoria: para la elaboración y aprobación de los Reglamentos orgánicos locales no debe seguirse el procedimiento general previsto en la ley, sino un procedimiento distinto, especial en el sentido de que limita su objeto a ese concreto tipo normativo.
Ahora bien, como sabemos, la legislación no ha...
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