Artículo 146: La elaboración de los proyectos de estatuto de autonomía

Autor:Lluís Aguiló Lúcia
Cargo del Autor:Profesor Titular de Derecho Constitucional
Páginas:111-125
RESUMEN

1. La tramitación parlamentaria del artículo 146. 2. Problemática. A) Procedimiento de elaboración del Estatuto de Autonomía. B) Composición de la Asamblea. C) Funcionamiento y funciones de la Asamblea. 3. Experiencia práctica. Bibliografía.

 
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1. La tramitación parlamentaria del artículo 146

La regulación del proceso autonómico en la Constitución está compuesta de dos fases diferenciadas: la iniciativa autonómica (arts. 143, 144, 151.1, Disposición Transitoria primera, Disposición Transitoria segunda, Disposición Transitoria tercera, Disposición Transitoria cuarta y Disposición Transitoria quinta) y la elaboración del Estatuto de Autonomía. Por otro lado, el texto constitucional prevé, en un primer momento, dos tipos de autonomía diferentes: la autonomía plena que supone las competencias previstas en el artículo 149 y la autonomía menos plena cuyo techo competencial viene establecido en el artículo 148.

En este complejo marco jurídico el artículo 146 viene a regular el procedimiento de elaboración del Estatuto de Autonomía en aquellos procesos autonómicos que sitoria octava de la Constitución italiana de 1947, y artículos 228 y 302 de la Constitución portuguesa de 1976. Page 112 hayan sido iniciados a partir del artículo 143 y que, por tanto, en un primer momento sólo pueden alcanzar la autonomía menos plena.

El origen de este precepto se encuentra en el Anteproyecto de Constitución (B.O.C. de 5 de enero de 1978), donde se establecía un procedimiento común para la elaboración de los Estatutos de Autonomía consistente en que una vez superada la fase de iniciativa autonómica, "el Gobierno convocará a todos los diputados y senadores elegidos en las circunscripciones comprendidas en el ámbito territorial que pretenda acceder al autogobierno, para que se constituya en Asamblea, a los solos efectos de elaborar el correspondiente proyecto de Estatuto de Autonomía, mediante el acuerdo de la mayoría absoluta de sus miembros". Ahora bien, este párrafo 1 del artículo 131 del Anteproyecto de Constitución cambió radicalmente en el Informe de la Ponencia constitucional (B.O.C. de 1 de julio de 1978), cuyo artículo 138 recogía ya básicamente el enunciado actual: "El Proyecto de Estatuto será elaborado por una Asamblea compuesta por los miembros de las Diputaciones de las provincias afectadas y por los diputados y senadores elegidos en ellas y será elevado a las Cortes Generales para su tramitación como Ley." Posteriormente, la Comisión del Congreso (B.O.C. de 1 de julio de 1978), en lo que ya era artículo 139, perfiló la composición de la Asamblea al indicar que estaría compuesta por los miembros de las Diputaciones u "órgano interinsular" de las provincias afectadas juntamente con los diputados y senadores, recogiéndose de esta manera la pecularidad canaria y balear en orden al régimen local. Esta redacción fue la que pasó al texto aprobado por el Pleno del Congreso de los Diputados (B.O.C. de 24 de julio de 1978) todavía como artículo 139, así como el texto que aprobó la Comisión Mixta (B.O.C. de 28 de octubre de 1978) como artículo 146 de manera definitiva, si bien el texto tuvo alguna matización tanto en el informe de la Comisión (B.O.C. de 6 de octubre de 1978) como en el del Pleno del Senado (B.O.C. de 13 de octubre de 1978) cuando se consideró, por un lado, que había que referirse a las Diputaciones u órganos interinsulares en plural, y, por otro lado, que también había que referirse a los diputados y senadores elegidos "por cada una" de las provincias afectadas. Sin embargo, estas pequeñas matizaciones no fueron asumidas por la Comisión Mixta que volvió al texto de la Comisión del Congreso de los Diputados.

Durante el proceso de elaboración de este artículo se presentaron cuatro enmiendas en el Congreso de los Diputados "a las que hay que añadir una quinta emienda in voce" y ocho en el Senado. Estas enmiendas iban dirigidas básicamente bien a fijar un plazo dentro del cual el Gobierno debería convocar la Asamblea "éste es el caso de las enmiendas núm. 304 de Socialistas de Catalunya y núm. 352 de Socialistas del Congreso que solicitaban un plazo máximo de treinta días una vez acreditada la finalización de la fase de iniciativa, o de la enmienda núm. 82 presentada en el Senado por el Grupo de Progresistas y Socialistas Independientes que establecían el plazo máximo en dos meses", bien a variar o matizar la composición de la Asamblea. Este era el caso de la enmienda 694 presentada por el comunista catalán Antoni Gutiérrez Díaz, que solicitaba que formaran parte de la Asamblea también representantes de los Municipios en número igual al de senadores y diputados; de la enmienda número 249, presentada por el senador Mateo Antonio García Mateo, que solicitaba la no participación de Page 113 los diputados provinciales; o la del también senador Asenk Alejandro Galván González de U.C.D. de Canarias, que solicitaba que cada órgano insular tuviera dos representantes en la Asamblea.

Ahora bien, todas estas enmiendas presentadas a partir del Informe de la Ponencia constitucional de 17 de abril de 1978, fueron rechazadas con la excepción de la enmienda in voce presentada por el Grupo Parlamentario Centrista en el sentido de matizar la composición de la Asamblea al añadir junto a las Diputaciones los órganos interinsulares 1. Por tanto, este artículo puede considerarse como "consensuado" a partir de la Ponencia constitucional.

2. Problemática

Este artículo plantea básicamente tres problemas distintos. En primer lugar, un problema procedimental desde el momento en que este artículo constituye la regulación de la fase de elaboración de los Estatutos de Autonomía. En segundo lugar, existe un problema relacionado con la composición de la Asamblea encargada de elaborar el Proyecto de Estatuto de Autonomía. Finalmente, existe una problemática relacionada con el funcionamiento y las funciones de dicha Asamblea. Veamos por separado estos tres problemas.

A) Procedimiento de elaboración del estatuto de autonomía

En primer lugar, este artículo regula "como indicábamos antes" el procedimiento de elaboración del Estatuto de Autonomía en aquellos procesos autonómicos seguidos por la vía del artículo 143 de la Constitución. En este sentido, hay que destacar que no existe ninguna participación popular en la elaboración del Proyecto de Estatuto frente al procedimiento existente para la autonomía plena en la vía del artículo 151, y también frente a la solución dada "dentro del Derecho Comparado" en el caso portugués.

Efectivamente, el artículo 151 de la Constitución y la vía privilegiada de acceso a la autonomía prevista en la Disposición Transitoria segunda, prevén en el primer caso dos plebiscitos y en el segundo uno, que suponen una posibilidad de que los ciudadanos afectados por el proceso auotonómico manifiesten su voluntad autonómica o su aprobación del Estatuto, según los casos. Sin embargo, el procedimiento previsto en el artículo 146 no prevé ningún plebiscito que pudiera permitir dar el asentimiento bien a la autonomía en general, bien al Estatuto de Autonomía en concreto.

Por último, la Constitución portuguesa, para los procesos autonómicos de los archipiélagos de las Azores y de Madeira, prevé en su artículo 228, párrafo 1, que "los Proyectos de Estatutos 1-administrativos de las regiones autónomas serán elaborados por las Asambleas regionales y enviados para su discusión y aprobación a la Asamblea de la República". En el mismo sentido, la Constitución itaPage 114liana, en su artículo 132, ha previsto que sean los propios Consejos Regionales los que elaboren el Estatuto como Proyecto antes de enviarlo al Parlamento italiano para su aprobación como ley de la República.

Esta perspectiva que aporta el Derecho comparado no se llegó a plantear en el curso de los debates constitucionales, salvo en la enmienda presentada con el núm. 736 en el Congreso de los Diputados por el diputado independiente, pero perteneciente al Grupo Centrista, Ortí Bordás. Decía el diputado por Castellón en su enmienda que el Gobierno, superada la fase de iniciativa autonómica, debería "convocar elecciones en la región que pretenda acceder al autogobierno, para constituir una Asamblea, que será la encargada de elaborar el correspondiente Proyecto de Estatuto de Autonomía, mediante el acuerdo de la mayoría absoluta de sus miembros". Sin embargo, esta enmienda no fue aceptada y la posibilidad de participación ciudadana en el proceso de elaboración de los Estatutos de Autonomía por la vía del artículo 143 quedó definitivamente excluida.

Todo ello constrasta con la participación de los ciudadanos afectados cuando el procedimiento de acceso es bien la vía privilegiada de la Disposición Transitoria segunda, bien la vía del artículo 151. Por lo demás, el Derecho Comparado que acabamos de examinar nos presenta dos tipos de autonomía "la...

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