Elaboración doctrinal del concepto de la prohibición de alcance confiscatorio de los tributos
| Autor | Francisco García Dorado |
I. PLANTEAMIENTO
La Constitución española de 1978, como hemos tenido ocasión de analizar en el primer capítulo de esta investigación, en su artículo 31.1 establece el deber de tributación. El cumplimiento de este deber constitucional, de acuerdo con el mismo precepto, deberá hacerse por medio de un sistema tributario justo inspirado en una serie de principios que el mismo precepto contempla. Nuestro objeto de investigación, como es sabido, es uno de estos principios, precisamente el que se expresa en el inciso final del art. 31.1 de la Constitución española, que preceptúa que el deber de tributación para atender al sostenimiento de los gastos públicos, “en ningún caso, tendrá alcance confiscatorio”.
El propósito de nuestra investigación es la búsqueda del contenido jurídico propio que se desprende de la prohibición constitucional de confiscatoriedad tributaria, siempre desde la contemplación del mismo como un elemento más que ayuda a delimitar el deber de tributación. En este capítulo, además de nuestra opinión, vamos a ir analizando los diferentes significados que se han atribuido a este principio, fundamentalmente por la doctrina tributaria y la mínima jurisprudencia constitucional existente. En este camino, empezaremos por la discusión, que surgió ya en el debate constituyente, de si el principio de no confiscatoriedad era necesario que fuera incluido en el texto constitucional. Visto esto, entraremos en otra cuestión ineludible y es la confusión que se produce con la utilización del término confiscación en la materia tributaria. La oposición de dicho término con la justicia nos da pie para entrar en otro debate interesante: cómo el principio de no confiscatoriedad puede considerarse un elemento que delimite e integre la justicia material que pretende el sistema tributario que se constitucionaliza.
Tras estas cuestiones, analizaremos, por un lado, una relación que nos parece imprescindible y obligada: la que existe entre el principio de no confiscatoriedad y el derecho a la propiedad privada. A continuación, nos introduciremos ya en un territorio más propio de la materia tributaria y vamos estudiando las diferentes perspectivas desde las que este principio actúa o se pregona su actuación poniendo límites al poder tributario. Al final de este recorrido por la elaboración doctrinal a lo largo del tiempo, después de analizados los diferentes significados atribuidos al principio de no confiscatoriedad, llegaremos a la conclusión de que la actuación del mismo es unívoca: busca proteger y garantizar la capacidad económica del sujeto titular del deber de tributación.
II. LA NECESARIA EXISTENCIA DEL PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE NO CONFISCATORIEDAD TRIBUTARIA
Se ha insistido mucho en la innecesaria presencia del principio de no confiscatoriedad como inspirador de la concepción del sistema tributario justo que configura nuestra Norma Fundamental. Quizás, entre otras causas, esto se halla debido a la inexistencia de precedentes en la doctrina financiera1 y a los distintos modos de entender el significado de la cláusula que se establece.
Algunos autores, desde un primer momento, consideraron la mención a la confiscatoriedad inútil2 por superflua, señalando que el sistema tributario no es el instrumento más idóneo para realizar confiscaciones coactivas de bienes o rentas y que su inclusión es reiterar la protección del derecho a la propiedad y a la herencia que ya hace el art. 33 de la Constitución. Sin embargo, para CORTÉS DOMÍNGUEZ, aún reconociendo que este principio vale más que nada, considera que tendría el valor de plantear el problema y abrir un camino3 . Tampoco parece tener mucho sentido, argumentan algunos, si partimos de que la propia idea de justicia se opone a cualquier tipo de confiscación o de alcance confiscatorio. El profesor FUENTES QUINTANA4 , senador en el periodo constituyente, defendía así su inutilidad: “finalmente se considera que habiendo afirmado que el fin fundamental de la imposición es la justicia y sabiendo que la capacidad de pago constituye la base para el reparto de la imposición, la última frase del primer párrafo, que afirma que el conjunto de los impuestos no tendrá en ningún caso alcance confiscatorio sobra, porque, lógicamente la justicia pugna, se opone a la confiscación, por superflua, esta frase no se considera idónea».
No hay duda que la justicia pugna y se opone a la confiscación, pero de ello podemos deducir, alternativamente, tanto su innecesariedad como su pertinente consagración. No nos parece adecuado, salvo razones convincentes, eliminar principios jurídicos por considerarlos comprendidos en otros de mayor espectro, en nuestro caso, por reconducción al de justicia. Ello, si se hiciera así, supondría privar al ordenamiento jurídico de su progresivo enriquecimiento y mejora. En nuestra opinión, el ordenamiento jurídico crece y se perfecciona con el nacimiento de nuevos principios facilitando la consecución de sus fines y aumentando la seguridad jurídica.
Por lo que respecta al principio de no confiscatoriedad, en nuestra opinión, éste aporta un valor importante que enriquece el significado del deber de tributación constitucionalizado. Además, una vez aprobada la Constitución española y como precepto perteneciente a la misma estamos obligados a investigar cuál sea su significado, de tal forma que dicho principio ejerza la función que le corresponda, que sin duda mejorará y perfeccionará la aplicación del texto constitucional. Quizás por ello, desde un primer momento, hubo autores que prestaron a este principio su debida atención. Así, el profesor LASARTE ÁLVAREZ5 , al referirse a este principio lo hace con esta advertencia: la prohibición de alcance confiscatorio de los tributos no es una regla innecesaria. Y continua diciendo que “aunque puede entenderse implícita en el derecho de propiedad, en el propio principio de capacidad económica y como lógico límite de la progresividad, merece que prestemos atención a la elaboración doctrinal de su contenido para enjuiciar la constitucionalidad de las normas tributarias y el comportamiento real del sistema en diversos supuestos”. Por su parte, en su excelente trabajo sobre este principio AGULLÓ AGÜERO, a la pregunta de si esta declaración era necesaria contesta afirmando que “la declaración no deja de tener consecuencias positivas y en este sentido no puede considerarse absolutamente superflua, al menos en cuanto que allana el camino para llegar a soluciones también previsibles, no obstante, desde otras perspectivas”6 .
En nuestra opinión, el legislador constituyente al incluir expresamente la prohibición de confiscatoriedad en la Constitución lo hizo con la intención de que la misma ejerciera un papel relevante acompañando a los demás principios de justicia que ordenan el sistema tributario17 . Por lo cual, nos parece que minusvalorar la relevancia jurídica de esta declaración expresa sería tanto como desconocer el valor normativo directo de la Constitución española de 1978. La no confiscatoriedad como principio constitucional puede servir para evitar que el sistema tributario, aún cumpliendo con determinados fines constitucionales como la igualdad material o la redistribución de la renta, pueda llegar a tener una estructura caracterizada como sistema confiscatorio28 . Entendemos, que el concepto que podamos deducir desplegará su actividad dentro del sistema tributario, es decir, el principio actuará de forma intrínseca en el sistema, no como una invasión venida del exterior, completando la configuración jurídica del deber de tributación de forma más equilibrada9 . Esto no excluye, como es lógico, la influencia que otros principios y derechos constitucionales puedan ejercer, entendida la Constitución como sistema.
En definitiva, en buena lógica, cuando el constituyente diseña el sistema tributario y viste la institución jurídica con determinados principios está definiendo su naturaleza jurídica y por tanto, no podemos minimizar o relativizar la importancia de algún principio, ya sea, bien por la falta de tradición jurídica en la institución o por cualquier otra circunstancia: su interprete, más bien, deberá buscar el valor que aporta el nuevo principio a la institución jurídica en la que está inserto.
III. ALGUNAS CUESTIONES PRELIMINARES
1. EL PRINCIPIO DE NO CONFISCATORIEDAD COMO PROHIBICIÓN DEL USO DEL TRIBUTO COMO PENA
El diccionario de la Real Academia Española define el verbo confiscar en el sentido de privar a uno de sus bienes y aplicarlos al Fisco. También se puede expresar en el sentido de “embargar bienes de alguien y adjudicarlos al fisco o tesoro público10 . Parece claro, que el término confiscación se relaciona con un atentado, en forma de privación, contra la propiedad privada.
El sentido tradicional e histórico del término confiscación ha sido el de “pena”11 consistente en apoderarse el Estado de los bienes de algún reo y por lo general de una universalidad de bienes, todo ello sin contraprestación ni indemnización alguna. La actividad administrativa que llevaba a cabo el acto confiscatorio incidía en el administrado limitando o restringiendo sus derechos mediante una potestad ablatoria cuyo resultado era la privación de los bienes sin contraprestación. La confiscación como pérdida de todo el patrimonio del culpable ha existido desde los tiempos más antiguos como sanción al delito cometido. En Roma, se practicó ya durante la monarquía como consecuencia de la aplicación de la pena capital, pero lo obtenido no ingresaba en las arcas del tesoro sino que se destinaba al culto de los dioses. En la época republicana e imperial, se aplicó también en las condenas de cadena perpetua de trabajo en minas y a los deportados y suicidas constituyéndose el fisco en heredero universal del reo. La confiscación siguió practicándose en la edad media y durante gran parte de la edad moderna en una forma tan exagerada que dio lugar a un extenso e importante movimiento a favor de su desaparición en la que destacó...
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