De la elaboración de las leyes

AutorFernando Santaolalla Lopez
Cargo del AutorLetrado de las Cortes Generales
Páginas17-26

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I Significado

El presente capítulo constituye una innovación dentro del constitucionalismo español, que en sus diversas manifestaciones históricas no ha contado con semejante apartado disciplinando el procedimiento legislativo. No puede extrañar que las Cartas constitucionales que España tuvo durante el siglo XIX omitiesen tal regulación sistematizada, pues la misma supone, precisamente, un rasgo típico del constitucionalismo contemporáneo que se inicia en la primera posguerra mundial.

En efecto, el parlamentarismo racionalizado que a partir de entonces se desarrolla implica una tendencia a regular expresa e, incluso, detalladamente, diversas cuestiones de la vida política y constitucional, cuestiones que hasta entonces estaban abandonadas a la práctica o a la legislación inferior. Hay en los constituyentes un no disimulado propósito de estabilizar las relaciones políticas y asegurar el respeto a los nuevos principios del Estado social de Derecho, esto es, a procurar el paso de una democracia meramente formal a otra material y efectiva. La estabilidad política y la aplicación de los derechos y libertades de contenido socioeconómico, propios de esta nueva situación, pretenden ser garantizados, entre otras cosas, por una cuidadosa regulación a nivel constitucional. Se pretende evitar de esta forma la existencia de resquicios, que puedan ser aprovechados para poner en riesgo la estabilidad del Estado o para devaluar los principios socioeconómicos de nuevo cuño.

Así, pues, el capítulo que nos ocupa es un buen exponente de la plena contemporaneidad de nuestra Constitución, que se sitúa claramente dentro de ese movimiento de parlamentarismo racionalizado a que nos hemos referido. Se elevan a Page 18 nivel constitucional una serie de cuestiones hasta entonces reguladas a lo sumo por la legislación ordinaria.

II Sistemática y omisiones

Dentro del Derecho comparado, el capítulo examinado encuentra su más clara correspondencia en la Constitución de Austria, donde la Sección D) del Capítulo II está dedicada al procedimiento legislativo federal, y, sobre todo, en la Constitución italiana (Segunda Parte, Título I, Sección 2.ª) y en la Ley Fundamental de Bonn.

Las cuestiones abarcadas en los capítulos de estas Constituciones son más numerosas que las que figuran en el correspondiente de la española. Así, la Constitución alemana comprende la articulación de la legislación federal con la legislación de los Länder, la declaración del estado de emergencia, etc. La Constitución austríaca regula en este capítulo la tramitación de las leyes de presupuestos y, por su parte, la italiana incluye esta misma cuestión y la autorización para la ratificación de los tratados internacionales.

Antes de seguir con este tema, es preciso recordar que el Título III de la Constitución española, relativo a las Cortes Generales, se divide en tres capítulos, lo que parece presumir la existencia de tres bloques de materias claramente diferenciadas. En efecto, el capítulo I, sobre las Cámaras, se refiere a la composición, estructura y funcionamiento de las mismas, agrupación de materias que resulta plenamente justificada, no sólo por los antecedentes de otros países en el mismo sentido, sino ante todo por su clara diferenciación del procedimiento legislativo, materia principalmente contemplada en el capítulo ahora glosado. En cambio, parece menos justificada la reserva de un capítulo especial (el III) para los tratados internacionales, ya que, sin perjuicio de su peculiaridad, su tramitación y autorización por las Cámaras no debe diferenciarse esencialmente de otros actos legislativos. No es éste el lugar para analizar este extremo, por lo que nos limitamos aquí a dejar constancia de su existencia 1.

El Capítulo II del Título III está lejos de comprender todo lo que se refiere al procedimiento legislativo. Hay numerosos preceptos desgranados por la Constitución que guardan una indudable relación con esta materia.

Así, figura en el capítulo I la regulación de la delegación de la competencia legislativa plena en las comisiones (art. 75.2), lo cual es parte esencial del procedimiento de elaboración de las leyes. Queda también fuera del capítulo estudiado el procedimiento especial para resolver las diferencias entre el Congreso de los Diputados y el Senado, previsto en el artículo 74.2, lo que llama la atención, habida cuenta de su estrecha relación con el artículo 90.2, en cuanto que constituye un mecanismo especial y alternativo frente a este último. El artículo 90.2 establece la forma de resolver las discrepancias entre las dos Cámaras de las Cortes, al tiempo que el artículo 74.2 establece un procedimiento diferenciado para tres...

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