Elaboración y aprobación del planeamiento urbanístico. Problemas prácticos.
| Autor | Juan Antonio Chinchilla Peinado. |
| Cargo | Universidad Autónoma de Madrid. |
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DOCUMENTACION EXIGIDA
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LA MEMORIA EXPLICATIVA COMO ELEMENTO DE JUSTIFICACION DE LA RAZONABILIDAD DE LAS DETERMINACIONES ADOPTADAS.
La competencia planificadora según reiterada doctrina y jurisprudencia, en líneas generales, es esencialmente discrecional (Ref.), lo que exige necesariamente que la misma esté debidamente motivada. Y esa exteriorización de la decisión de la Administración debe plasmarse en un documento específico, la memoria. En este documento deberán reflejarse las alternativas posibles y justificarse el modelo elegido. Es decir, la memoria debe ser el reflejo de la ponderación realizada por la Administración de los diversos intereses, públicos y privados, que pueden entrar en conflicto, en atención a las circunstancias del caso concreto. No obstante, en la práctica jurisprudencial se observa que los Tribunales en la mayoría de las ocasiones se limitan a rechazar aquellas decisiones del planificador que no superan una mínima racionalidad por aplicación del principio de interdicción de la arbitrariedad, art. 9.3 CE, sin comprobar de hecho que la decisión adoptada, aun racional, lo ha sido tras una ponderación verificable de todos los intereses públicos y privados en juego. Esto es, se realiza únicamente un control negativo de racionalidad, pero no un control positivo de la misma, como se desprende entre otras de las Sentencias del Tribunal Supremo de 21 de julio de 1999 (Recurso núm. 4097/1993); 1 de febrero de 1997; 13 de febrero de 1992 (Recurso núm. 4101/1990); y 2 de enero de 1992 (Recurso núm. 29388/1990).
Esta relevancia y funcionalidad de la Memoria explicativa es puesta de manifiesto por la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sala de Granada) de 22 de febrero de 1999 (Recurso núm. 1169/1994) (Ref.), Ponente Iltmo Sr. Magistrado D. Rafael Toledano Cantero. Allí se indica que
...aunque la memoria no tiene carácter normativo, sin embargo constituye un elemento integrante esencial del Plan, en cuanto constituye expresión de su motivación. La profunda discrecionalidad del planeamiento producto normativo emanado de la Administración y que pese a ello está habilitado para regular el derecho de propiedad, explica la necesidad de la Memoria como elemento fundamental para evitar la arbitrariedad... la ausencia de Memoria constituye un grave defecto. De ordinario la motivación puede ser defectuosa o insuficiente, en cuyo caso constituirá u vicio de anulabilidad o simple irregularidad, en atención al grado de conocimiento que, pese a su insuficiencia, pueda obtenerse acerca de los motivos que fundan las decisiones administrativas. Pero cuando la Memoria falta en su totalidad, se produce la omisión de un aspecto obligado en la documentación equiparable a la omisión de un trámite esencial, pues como indican las sentencias del Tribunal Supremo de 13 de febrero de 1992 y de 9 de julio de 1991, tal Memoria no es un documento accidental, que pueda existir o no, sino un documento obligado, más aún, una exigencia insoslayable de la Ley pues sin ella, se hace imposible una adecuada participación ciudadana (se desconocen los motivos y planteamientos de la revisión), el designio del planificador resulta incomprensible (no se sabe a que razón obedecen las diferentes determinaciones introducidas) y el control de los Tribunales resulta obstaculizado...
(Fundamento Jurídico 4º).
Este papel central de la Memoria conduce a las Sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha de 9 de julio de 1999 (Recurso núm. 1237/1996) (Ref.), Ponente Ilmo. Sr. Magistrado D. Mariano Montero Martínez; y 15 de julio de 1999 (Recurso núm. 1338/1996) (Ref.), Ponente Ilmo. Sr. D. José Antonio Moreno Molina, que además ponen de relieve defectos importantes en el estudio económico-financiero y en el plan de etapas, a considerar deficiente e, incluso, inexistente, la Memoria de la modificación de un Plan Parcial, puesto que
...no se puede hablar en puridad de Memoria explicativa, en cuanto documento de planeamiento, puesto que sólo se dice que se redacta la Memoria de oficio por el Ayuntamiento con el fin de poder adecuar la parcela núm. 32 del actual Plan Parcial a las necesidades existentes y demandadas en la actualidad por la ciudad para la instalación de una gran superficie comercial, sin que se explicite, por ejemplo, por qué era conveniente o necesaria su ubicación en ese lugar concreto y no en otro...
(Fundamento Jurídico 7º).
La falta de una necesaria ponderación se observa de una forma meridiana en la medida en que la modificación infringe claramente la norma de aplicación directa contenida en el art. 138.b) del Texto Refundido de 1992, al producirse una ruptura del paisaje con ocultación incluso de parte de una ciudad monumental, sin que se trate mínimamente de justificar la ubicación elegida.
Por el contrario, si aprecia la existencia de esa motivación y razonabilidad la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valencia de 15 de noviembre de 1995 (Recurso 2899/1995) (Ref.), Ponente Ilmo. Sr. Magistrado D. José Díaz Delgado, puesto que con la modificación propuesta para un vial, a tenor de la Memoria,
...se pretende que el nuevo vial sirva de alternativa válida al tráfico interior de la población, que en la actualidad se encuentra con un cuello de botella en el cruce de las calles Regall y Conde Torrefiel, para lo cual el nuevo vial dispondrá de un ancho mínimo de 12 m. y una rasante uniforme que no superará el 8% de pendiente. Al propio tiempo, se pretende con la solución proyectada, el mantenimiento de la actual calle con su configuración y topografía como elemento testimonial de las preexistencias urbanas... en el caso de la ampliación de la calle Monjas Carmelitas se ha tenido en cuenta otras circunstancias de índole constructivas tales como el estado de abandono y deterioro de la edificación, estructura de propiedad, alternativas de tráfico rodado, etc. En consecuencia, la Administración motivó suficientemente la modificación proyectada... frente a estas razones, que deben presumirse lícitas, la actora no ha aportado prueba de la irrazonabilidad de la solución propuesta o de una mejor alternativa técnica, por lo que en este caso la discrecionalidad técnica, consistente en el ius variandi de la Administración no puede ser reducida mediante el criterio de la irrazonabilidad de la solución escogida...
(Fundamento Jurídico 2º).
También se aprecia la razonabilidad de la decisión adoptada por la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco de 30 de junio de 1998 (Recurso núm. 3653/1993) (Ref.), Ponente Ilmo. Sr. Magistrado D. Angel Ruiz Ruiz
...en la misma se recoge que tiene como objeto la ordenación de las intervenciones edificatorias y de urbanización que se prevén realizar de manera inmediata sobre el Castillo y la Plaza de Armas así como sobre el entorno próximo de ambos, intervenciones que pretenden la rehabilitación ambiental, edificatoria y funcional del área, encontrándose parcialmente degradada, eliminando diversas construcciones en deficiente estado de conservación adosadas al castillo en el siglo pasado y regulando las condiciones de rehabilitación y ampliación del Parador Nacional Carlos V, establecido en el Castillo y completando la urbanización de los espacios libres resultantes... La memoria al definir las construcciones, usos y infraestructuras existentes, relata que en el ámbito de lo ordenado existen cuatro construcciones, tres de ellas son edificaciones de vivienda fuera de uso y en situación de ruina... En la memoria se recoge que los objetivos fundamentales de la intervención propuesta consiste en la rehabilitación funcional y arquitectónica del castillo de Carlos V y de Arma Plaza y su entorno próximo, que se encuentran degradados y en rehabilitación y ampliación de las instalaciones del Parador que ocupa el castillo dentro de un criterio de preservación rigurosa de las construcciones originarias del conjunto y del respeto y adecuación de las normas a la arquitectura preexistente, considerándose ambos objetos interdependientes...
(Fundamento Jurídico 6º).
Desde esos parámetros el control judicial, que correctamente la Sentencia, ciñe a comprobar si ha existido arbitrariedad o carencia de sentido lógico en relación con la previsión del plan recurrido. La conclusión a la que llega el Tribunal es que el planificador ha actuado dentro de los límites de lo razonable porque
...en el debate del control de la potestad discrecional del planificador hemos de situarnos, no ante una edificación aislada y desvinculada de la actuación de conjunto, sino una edificación que se ha levantado sobre un antiguo polvorín que formaba parte de un entramado de conjunto, esto es, el entorno del castillo, pudiéndose considerar legítima desde el punto de vista del planificador la decisión de recuperar el polvorín y dar una imagen completa de entramado tipo fortaleza, sin perjuicio de que el uso de conjunto lo sea actualmente para Parador Nacional y por ello con un destino de uso hotelero conjunto monumental histórico-artístico vinculado al castillo y entorno que justifica la decisión de liberar la plaza de aparcamiento de vehículos en superficie y ello sin entrar a analizar en este caso el concreto uso que dicho aparcamiento subterráneo vaya a tener, para el conjunto de residentes del entorno o, en su caso, para los usuarios del Parador, finalidad de infraestructura para el Parador que tampoco ha de considerarse como carente de justificación, foco sin duda importante de recuperación y relanzamiento del propio municipio de Ondarribia y, más en concreto, de su casco antiguo...
(Fundamento Jurídico 6º).
La ausencia manifiesta de esta razonabilidad conduce a la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 22 de julio de 1999 (Recurso núm. 5743/1996) (Ref.), Ponente Ilmo. Sr. Magistrado D. José María Arrojo Martínez, a anular la modificación del trazado de un vial de 12 m. a 10 m. de ancho, con el fin de «legalizar» un...
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