Los procedimientos de elaboración, aprobación e innovación del planeamiento territorial y urbanístico en C. La Mancha
| Autor | Francisco Delgado Piqueras |
| Cargo | Profesor Titular de la Universidad de Castilla-La Mancha |
Los procedimientos de elaboración, aprobación e innovación del planeamiento territorial y urbanístico en C. La Mancha y sus efectos jurídicos.
I. INTRODUCCIÓN. CARENCIAS NORMATIVAS DE LA LOTAU Y SUPLETORIEDAD DEL DERECHO ESTATAL*
En este trabajo estudiamos los procedimientos para la elaboración, aprobación y alteración de los instrumentos de ordenación territorial y urbanística en Castilla-La Mancha, así como sus efectos jurídicos, que se encuentran regulados en los capítulos V y VI del Título III de la Ley castellanomanchega 2/1998, de 4 de junio, de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística (en adelante, LOTAU). Nuestro propósito es, en ese sentido, explicar de la manera más comprensible que podamos cuál debe ser la tramitación de los diferentes planes, qué autoridades intervienen y demás requisitos jurídicos. Dado que la LOTAU ha sido recientemente reformada, en virtud de la Ley 1/2003, de 17 de enero, advertiremos puntualmente los cambios que la segunda hubiera traído, que son pocos y, desde luego, no resuelven los problemas que en estos años de vigencia ha evidenciado.
De momento, esta legislación no ha sido objeto de desarrollo reglamentario alguno, a pesar de los años trascurridos y de las importantes cuestiones que al mismo se remiten. Por ello, en la práctica esta Ley autonómica ha de completarse con aquellos preceptos concordantes de la normativa estatal supervivientes a la STC 61/1997, de 20 de marzo, siempre que no resulten incompatibles. Como es sabido, esta aplicación supletoria incumbe al operador jurídico, cuando considere que se encuentra ante una laguna legal. Esta técnica integradora del ordenamiento, perfectamente lícita en virtud del art. 149.3 CE, puede conducir a soluciones interpretativas discrepantes que merman la seguridad jurídica. En el capítulo concreto que nos ocupa, hay que tener presente que la LOTAU establece un sistema de planificación territorial y urbanística notablemente distinto al estatal, de origen preconstitucional (arts. 26 a 63 del Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, que aprobara el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana - en adelante, TRLS'96-, y RD 2159/1978, de 23 de junio, que aprobara el Reglamento de Planeamiento Urbanístico, en adelante RPU), por lo que sería muy arriesgado hacer una traslación indiscriminada de sus preceptos como normativa supletoria de la LOTAU.
Especialmente grave es, en ese sentido, la indefinición competencial en la que, por inercia, actúan los órganos de la Junta de Comunidades en cuestiones trascendentales como puede ser la aprobación definitiva del planeamiento municipal. La LOTAU precisa la competencia aprobatoria cuando se trata de Planes de Ordenación del Territorio o Proyectos de Singular Interés, pero en los demás casos la refiere a «la Consejería», sin más. En consecuencia, ocurre en la actualidad que los Planes de Ordenación Municipal de capitales de provincia y poblaciones superiores a 50.000 habitantes los aprueba definitivamente el Consejero y el resto las Comisiones Provinciales de Urbanismo, sobre la única y lábil base de los arts. 35 y 40.1.b TRLS'76 y 135 RPU, ya que no existe norma autonómica que les atribuya dicha potestad. Otro tanto se podría decir de las modificaciones del planeamiento que alteran el uso urbanístico de las zonas verdes, cuya aprobación definitiva se está atribuyendo en todos los casos el Consejo de Gobierno de la Junta, sobre la base del art. 50 TRLS'76 y en abierta contradicción con el art. 39.3 y 7 LOTAU. Como veremos luego, este artículo atribuye al Pleno Municipal la competencia para aprobar con carácter definitivo semejante modificación en virtud de un Plan Parcial o un PERI, si cuenta con los informes favorables de la Comisión Regional de Urbanismo, de la Consejería y del Consejo Consultivo (art. 54.9.e Ley 11/2003, de 25 septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha)
A mi juicio, la aplicación supletoria de los preceptos estatales citados obedece a una interpretación obtenida del lecho de Procusto, jurídicamente muy dudosa. Primero, porque la Comunidad Autónoma ya ha regulado esta cuestión y no se puede decir que exista un vacío legal. No olvidemos que, aparte de la exclusividad que deriva de la materia urbanística, la Comunidad Autónoma aquí opera con carácter excluyente, en virtud de su potestad auto-organizatoria. Otra cosa es que lo haga de manera poco correcta. Y segundo, porque en sí mismos dichos preceptos están absolutamente desfasados y hechos jirones.
Como sabemos, la regla básica de integración de la competencia en supuestos inespecíficos la establece el art. 12 LRJPAC. De conformidad con la misma, la aprobación definitiva de los planes municipales correspondería a los Delegados Provinciales que son el órgano inferior competente por razón de la materia y del territorio (art. 11 Decreto 74/2001, «regulador de la estructura orgánica y las competencias de la Consejería de Obras Públicas») y, sin embargo, no está ocurriendo así. Mientras esta situación no se corrija, la amenaza de nulidad ex art. 62.2 LRJPAC penderá sobre muchos planes aprobados por una autoridad cuya competencia es muy discutible.
Es, pues, muy recomendable que el Gobierno de la Junta haga uso sin más dilación de su habilitación reglamentaria y apruebe las disposiciones necesarias para la mejor ejecución de la legislación urbanística en la Región, ya que otras normas anteriores no lo hicieron. En efecto, ni el antedicho Decreto 74/2001, ni el Decreto 5/1993, de 16 de febrero, que establece la composición de las Comisiones Provinciales de Urbanismo, contienen ninguna previsión sobre sus atribuciones en la aprobación del planeamiento.
La mocedad de la LOTAU no ha dado tiempo a ninguna decisión del Tribunal Supremo que revise su aplicación, lo cual, a tenor de las normas que rigen la casación contencioso-administrativa (art. 86.4 LJCA), va a ser poco probable. Que sepamos, tampoco son abundantes las del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha relacionadas con las cuestiones que tratamos en este capítulo. La jurisprudencia que citamos versa, por tanto, sobre la normativa urbanística estatal. Aun así nos ha parecido interesante tenerla en cuenta para contrastar mejor la Ley castellano-manchega con las doctrinas y principios asentados del urbanismo español.
Pero antes de examinar la Ley autonómica, bueno será recordar cuáles son los márgenes en que ésta ha de moverse, ciertamente muy amplios a tenor de la doctrina constitucional y la vigente normativa estatal.
II. PRINCIPIOS BÁSICOS
La ya citada STC 61/1997 dejó sentado que la competencia en materia de urbanismo pertenece en exclusiva a las Comunidades Autónomas, ex art. 148.1.3º CE, si bien debía matizarse para integrarse sistemáticamente con aquellas otras competencias estatales que puedan afectarla puntualmente. Sobre esta conocida doctrina no es menester insistir de nuevo, salvo para recordar que la competencia autonómica comprende, entre otros extremos, la regulación de los planes de ordenación en todas sus facetas, sustantivas y formales. Mas, en virtud de otros títulos competenciales, el Estado tiene establecidos determinados principios básicos que enmarcan la regulación autonómica de los procedimientos que estamos estudiando. Como vamos a ver, se trata de principios tradicionales e indiscutidos de nuestro derecho urbanístico, que la LOTAU respeta en líneas generales e incluso profundiza en algún caso, aunque en otros se queda a medio camino.
2.1. Participación e información públicas
El tradicional principio de participación pública en la tramitación del planeamiento territorial y urbanístico está hoy reconocido en los artículos 113.2 del Real Decreto legislativo 1/1992, de 26 de junio, en adelante TRLS'92, y 6.1 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, en adelante LRSVU, respectivamente. El primero señala la obligatoriedad del trámite de información pública en la tramitación del planeamiento territorial. Según la STC 61/1997, constituye una reproducción expresa de lo dispuesto en el art. 105.a CE y encaja perfectamente en la competencia exclusiva del Estado para dictar normas de procedimiento administrativo común (art. 149.1.18º CE), lo que incluye las garantías que han de respetarse en la aprobación de las disposiciones administrativas que afectan a los ciudadanos. El segundo se limita a exigir que la legislación autonómica garantice dicha participación, sin prefijar cómo.
Correlato imprescindible del derecho de participación ciudadana es el derecho a la información, que con carácter general también establece el art. 6.1 LRSV en favor de las entidades representativas de los intereses afectados por cada actuación y de los particulares.
Por su parte, reconoce la LOTAU el derecho de todos a comparecer y formular alegaciones en cualesquiera procedimientos de aprobación de instrumentos de planeamiento (art. 8.2.a). No prevé, sin embargo, la manera de ejercitar este derecho cuando de la elaboración y aprobación de Planes de Ordenación del Territorio se trata, cuyo procedimiento se remite a un futuro reglamento (art. 32). Éste deberá, por tanto, articular un trámite que, como hemos señalado, es una exigencia de carácter básico. Sí es muy precisa la Ley, en cambio, cuando ordena la apertura de los correspondientes trámites de información pública en el curso de los procedimientos de elaboración y aprobación de Proyectos de Singular Interés (art. 33.3.a), Planes de Ordenación Municipal (art. 36.2.a) y demás instrumentos de ordenación urbanística, aunque, como veremos más adelante, en unos términos bastante criticables.
2.2. Colaboración e iniciativa privadas
La «participación pública» que acabamos de examinar corresponde a cualquier ciudadano y es distinta de la «participación privada» regulada en el art. 4 LRSV, referida al derecho/deber de los propietarios y empresarios de colaborar en la acción urbanística de los entes públicos...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba