El ejercicio abusivo de derechos por parte de los ciudadanos frente a la administración pública

Autor:Federico A. Castillo Blanco
Cargo del Autor:Profesor Titular de Derecho Administrativo. Universidad de Granada
Páginas:147-202
RESUMEN

I. Caracterización y definición delabuso del derecho por parte de los ciudadanos frente a la administración - 1. Su aplicación con carácter general al ejercicio de derechos por parte de los ciudadanos: diversos supuestos - 2. Los conflictos derivados de la petición de asilo o de residencia - 3. Las autorizaciones de traslado o apertura de farmacias - 4. Su aplicación al ejercicio de derechos... (ver resumen completo)

 
ÍNDICE
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I Caracterización y definición del Abuso del Derecho por parte de los ciudadanos frente a la Administración

En los capítulos anteriores hemos dedicado nuestras reflexiones al análisis de la actuación abusiva cuando ésta es referida a la actuación de la Administración pública. Y, ciertamente, es la reflexión sobre ésta la que plantea los mayores interrogantes y retos a los efectos del análisis de la institución estudiada en el ámbito del Derecho administrativo. Pero no por ello es menos manifiesto que en la relación jurídico-administrativa, el otro sujeto de la relación, es decir, el ciudadano puede también lógicamente incurrir en conductas abusivas. Lo cierto, sin embargo, y como veremos a continuación, es que, a diferencia del supuesto en que es la actuación de la Administración pública la que está sujeta a la calificación de abusiva, la caracterización del abuso del derecho no presenta cuando nos referimos a la ciudadanía peculiaridades dignas de reseñar más allá de la diversidad de situaciones a las que se aplica, si salvamos, eso sí, algunos aspectos concretos, que con posterioridad desarrollaremos más ampliamente, en relación a las consecuencias de la actuación abusiva y al ejercicio de la acción pública por parte de los particulares.

De esta forma, para los tribunales de esta jurisdicción, el abuso del derecho o el ejercicio antisocial del mismo que la ley no ampara (art. 7.2 CC), supone que, aun respetando los límites formales, con la actuación desarrollada por los titu-lares de los derechos se produce una vulneración de los valores o de la idea axiológica que forma parte del contenido del derecho subjetivo o de la norma de cuyo ejercicio se trata (STS de 20 de mayo de 2002).

Desde este punto de vista los tribunales de la jurisdicción contencioso-administrativa, valorando la actuación del ciudadano en sus relaciones con la Administración, han calificado dicha conducta de abusiva en una diversidad de situaciones de las que damos cuenta a continuación.

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De forma previa indiquemos, de todas formas, dos cosas. La primera de ellas que, aunque con menor grado de confusión que en el supuesto de actuaciones abusivas de la Administración, también aquí, y de acuerdo con los requisitos que delimitan la caracterización del abuso del derecho, pueden encontrarse supuestos en que la jurisprudencia rechaza el proceder del ciudadano, pero haciéndolo por motivos sustantivos contemplados en la norma jurídica o en principios prohibitivos contemplados en el ordenamiento jurídico para arbitrar dichas relaciones más que utilizando típicamente la figura del abuso del derecho, y por ello, como ya sabemos, alejándose en alguna medida de los requisitos que caracterizan esta figura. La segunda, que resulta común a la actuación abusiva de la Administración pública y que no invalida la anterior reflexión, es su consideración restrictiva por parte de los tribunales, es decir, su aplicación solo en defecto de otros vicios en la conducta del administrado.

1. Su aplicación al ejercicio de derechos por parte de los ciudadanos: diversos supuestos

Podría parecer un contrasentido o una redundancia que caracterizásemos singularmente la aplicación del abuso del derecho a las actuaciones de los ciudadanos en el ejercicio de derechos cuando, precisamente, la esencia de la aplicación de dicha figura deriva justamente del ejercicio anormal de un derecho. Sin embargo utilizamos esta clasificación para aludir a supuestos diversos en que esta figura de invalidez ha sido aplicada. Y ello, sin perjuicio de referirnos seguidamente a algunos campos de acción específicos donde la invocación del abuso de derecho es una constante y presenta una utilización frecuente en las alegaciones de las partes.

Pero vayamos, según decíamos, a realizar un recorrido general en su aplicación en distintas situaciones en que la conducta del particular se presenta como abusiva. De esta forma, y en una primera aproximación, la figura del abuso del derecho ha sido utilizada como un mecanismo de control de la actuación de los particulares cuando entablan relaciones jurídicas con la Administración pública de todo tipo o ejercen frente a ésta los derechos que les reconoce el ordenamiento jurídico. Así lo resulta ser en los supuestos de transmisión de licencias de actividad cuando el anterior propietario no ha obrado de buena fe y la Administración deniega la misma por la omisión del trámite formal de ser notificada a ésta la citada transmisión (STSJ de Castilla-León de 26 de abril de 2004)1.

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O cuando ejercitándose la acción pública se solicita a la Administración la demolición de inmuebles y sólo hay pequeños desajustes que revelan una posición excesivamente rigorista que no es compartida por los Tribunales2.

Pero también ha encontrado aplicabilidad, como no podía ser de otra forma, frente a actuaciones de los ciudadanos dirigidas a eludir la actuación de la Administración para, con posterioridad, invocar defectos formales o materiales en la tramitación de los expedientes. Es, a título de ejemplo, el supuesto de los hechos contemplados en la STSJ de Galicia de 9 de noviembre de 2005, y que a propósito de un cambio de domicilio solicitado por el interesado, argumenta que:

...podemos afirmar que el recurrente ha incurrido en manifiesto abuso de derecho en relación con la posibilidad que le da la norma de cambio de domicilio a efectos de notificaciones, generando así un error en la Administración gubernativa que le permitiría, a su vez, solicitar la caducidad del expediente sancionador. Ello unido al incumplimiento del deber de presentación periódica medida cautelar impuesta al encontrarse ilegal en España desde el día 1 de diciembre de 2000, desarrollando además una actividad laboral para la que no está autorizado

.

Y, asimismo, cuando el ciudadano ejercita los derechos que le reconoce la legislación procedimental, pero de forma tal que resulta finalmente abusiva en relación a los fines pretendidos con el ejercicio de tales derechos. De esta forma, y en el caso de los derechos de traducción de documentos, la STSJ de Cataluña de 20 de enero de 2003 rechaza tal proceder cuando se excede de los límites del derecho concedido por considerar dicha actuación como abusiva. Dice así:

Pretender que todo expediente administrativo que se tramita en Cataluña por el solo hecho de que en él pueden participar personas físicas o jurídi-

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cas residentes en otras partes del territorio español deba ser traducido obligatoriamente al castellano es contrario al espíritu y a la letra del artículo 36.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y a la doctrina del Tribunal Constitucional. Es significativa en este sentido la doctrina sentada en la Sentencia del Tribunal Supremo, de 26 de marzo de 1996, que se recoge en la de 15 de abril de 1997, cuando afirma que «una cosa es el derecho del ciudadano a comunicarse con una Entidad pública en el idioma que escoja y otra, muy distinta, exigir que las publicaciones y comunicaciones que dicha Entidad pública emita con carácter general hayan de redactarse en las dos lenguas oficiales, alcance que... no tiene la cooficialidad de las lenguas. En efecto, en las Comunidades Autónomas donde rige la cooficialidad de las lenguas no hay discriminación para los ciudadanos que sólo conozcan una de ellas por la utilización por cualquiera de las Administraciones públicas de la que no conocen, pues en otro caso se produciría siempre para unos u otros ciudadanos, a menos que se utilizasen en todas las publicaciones y comunicaciones de carácter general las dos lenguas simultáneamente. El Tribunal Constitucional, en Sentencia de 46/1991, reiterando anteriores pronunciamientos (Sentencias 37/1981, 17/1990 y 150/1990), ha puesto de manifiesto que el establecimiento de un régimen de cooficialidad lingüística en una parte del territorio del Estado no contradice el principio de igualdad de derechos y obligaciones de todos los españoles en cualquier parte del territorio nacional, recogido por el artículo 139.1 de la Constitución, ya que tal principio no puede ser entendido en modo alguno como una rigurosa y monolítica uniformidad del ordenamiento, de la que resulte que en cualquier parte del territorio se tengan los mismos derechos y obligaciones.»

Y una vez sentado este principio general, y descartado por tanto la aplicación del artículo 36.3 de la LRJPAC, la sentencia razona como no puede calificarse como abusiva de actuación del recurrente:

La lectura de tales preceptos evidencia el derecho de la entidad recurrente a que la Administración demandada le facilite la traducción al castellano de los documentos relativos al concurso para las obras de instalación de una...

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