La ejecuciónsubsidiaria en materia de urbanismo.
| Autor | Juan Antonio Chinchilla Peinado |
| Cargo | Universidad Autónoma de Madrid. |
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INTRODUCCION
La Administración Pública, a través de sus resoluciones, define unilateralmente derechos y crea obligaciones de acuerdo con la Ley. Resoluciones que gozan de una presunción iuris tantum de validez -es decir, de una presunción de adecuación al ordenamiento jurídico susceptible de ser destruida mediante prueba en contrario-, y son inmediatamente eficaces, artículo 57 LRJPAC. La efectividad de esa resolución, en su caso, puede requerir su ejecución, y para ello puede ser necesario que el destinatario de la misma lleve a cabo una determinada conducta. En este sentido, el destinatario de la resolución puede cumplir voluntariamente el contenido del acto, o bien negarse a ello. Ahora bien, en este último supuesto, la Administración tiene atribuida la facultad de materializar de forma coactiva, por sí misma y sin necesidad de intervención judicial lo que el interesado no haya hecho de forma voluntaria, aun en contra de la voluntad de éste, realizando las actuaciones materiales precisas para hacer efectivo el contenido de la resolución dictada.
En el ámbito urbanístico el medio de ejecución forzosa que presenta una mayor importancia, sin lugar a dudas, es la ejecución subsidiaria, por la propia dinámica de la construcción de la ciudad. Tal medio de ejecución forzosa se aplica a las obligaciones no personalísimas -aquéllas que no se imponen en atención a las cualidades o circunstancias personales del sujeto de modo que únicamente pueda ser él quien la ejecute, por lo que podrán ser realizadas por un tercero, artículo 98. 1 LRJPAC-, caracterizadas por ser actividades materiales y fungibles (p. e., la orden de derribo de un edifico declarado en ruina, o la orden de demolición y reposición del terreno a su estado originario).
En todo caso, en la ejecución subsidiara no se produce ninguna alteración objetiva del contenido de la resolución incumplida. El único cambio que se produce es de carácter subjetivo, es decir, ante la ejecución voluntariamente incumplida del destinatario de la resolución, otro sujeto distinto procede a efectuar la prestación correspondiente (Ref. ).
Ciertamente, la regulación de la ejecución subsidiaria carece de un régimen detallado, otorgando cobertura suficiente para su utilización por las Administraciones Públicas en materia urbanística la autorización genérica contenida en la Ley 30/1992 (Ref. ), a diferencia de lo que ocurre con otros medios de ejecución forzosa, como la multa coercitiva, que sólo puede ser utilizada cuando así se establezca expresamente en la legislación aplicable, a tenor del artículo 99 de la Ley 30/1992 (Ref. ).
Por ello, la STSJ de Madrid de 22 de enero de 1998 (Ref. ), Ponente Juan Francisco López de Hontanar Sánchez, considera ilegal la actuación municipal al proceder a la imposición de una multa coercitiva ante el incumplimiento de la obligación de realizar unas determinadas obras en un local, dada la falta de cobertura legal en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Madrid:
... dicha sanción como se indica en la propia notificación efectuada al recurrente se realiza por el incumplimiento de una orden cuyo contenido era la realización de unas obras, su contenido era por lo tanto sancionatorio, sin que en ningún caso se le otorgue por la autoridad municipal el carácter de multa coercitiva que de conformidad con el artículo 96 de la Ley 30/1992... es un medio de ejecución forzosa y que por lo tanto no precisa del expediente administrativo previo y separado de aquel en el que se está ejecutando el acto administrativo, mas para la utilización de la multa coercitiva es preciso que de conformidad con el artículo 99 de la citada Ley que se tenga la cobertura de una Ley, no teniendo la multa coercitiva un carácter sancionatorio y por lo tanto es compatible con las sanciones. En el caso presente el Ayuntamiento de Madrid no puede utilizar la multa coercitiva para lograr la realización de las obras al no existir una Ley que dé cobertura a dicha actuación, pues el mecanismo para conseguir la ejecución del acto administrativo previsto en el ordenamiento jurídico, para el caso de que el obligado no cumpla voluntariamente dicho requerimiento no es otro que el de la ejecución subsidiaria, así lo establece el artículo 10. 3. º del Reglamento de Disciplina Urbanística...
, FD 5. º y 6. º
Por el contrario, la STSJ de La Rioja de 1 de septiembre de 1997 (Ref. ), núm. 411, Ponente Valentín de la Iglesia Duarte, confirma la actuación de la Consejería de Obras Públicas y Urbanismo al imponer la multa coercitiva en la medida en que sí existe una norma de rango legal que prevé dicha figura, pues la Ley 2/1993, de 13 de abril, por la que se aprueban los presupuestos generales de la Comunidad Autónoma para 1993, permitía la imposición de multas coercitivas frente al incumplimiento de aquellos actos que impusieran obligaciones de hacer, especialmente, la ejecución forzosa de obras, derribos y demoliciones (Ref. ):
«... En un segundo término la demanda viene a denunciar la no concurrencia en el caso de los presupuestos contemplados en los artículos 99 y concordantes de la Ley 30/1992, como habilitantes de la imposición de multas coercitivas como medio de ejecución forzosa. Sin perjuicio de que hubiera sido factible acudir, como medida preferente, a la ejecución subsidiaria de las obras de subsanación, la opción por la Administración de las multas coercitivas no puede entenderse disconforme a derecho. En efecto, no sólo contaba con las previsiones de la Ley referenciada, sino que se encontraba expresamente habilitada, y específicamente para el supuesto en cuestión, por el artículo 37 de la Ley Autonómica 2/1993, de 13 abril, de la Diputación General de La Rioja. Siendo, por demás, obvia la concurrencia en el caso del supuesto considerado en el apartado c) del artículo 99 de la Ley 30/1992, esto es, que se trate de «actos cuya ejecución pueda el obligado encargar a otra persona», presupuesto suficiente, sin necesidad de la concurrencia de los otros dos allí previstos, para acordar el concreto medio de ejecución forzosa aquí cuestionado. Por lo demás, constan cumplidas las exigencias de requerimiento previo de ejecución al obligado y el establecimiento de plazo para el cumplimiento voluntario. Y sin que la autorización de los vecinos para la entrada en las viviendas o la obtención de la pertinente licencia municipal de obras puedan ser considerados, como parece dar a entender la demanda, condiciones previas a la imposición de las multas coercitivas, pues la obtención de una y otra se enmarcan en la obligación integral de ejecutar la obra reparadora impuesta administrativamente al constructor. Finalmente, tampoco pueden prosperar las objeciones impuestas al importe de las sanciones, pues, por más que, efectivamente, no esté previsto legalmente el veinte por ciento del costo total de la obra, no se advierte quebrantado el principio de proporcionalidad exigido por el artículo 96 de la Ley 30/1992, y menos aún si se tiene en cuenta que se ha rebasado siempre en más de tres meses la periodicidad mensual establecida en la Ley autonómica, ni tampoco aparece en ninguna de las multas coercitivas impugnadas rebasada la cuantía máxima de un millón de pesetas que la referida Ley autoriza imponer a los Consejeros del Gobierno Regional... », FD 3. º y 4. º
Circunstancia que se aprecia igualmente en la STSJ de Baleares de 16 de abril de 1996 (Ref. ), Ponente Pablo Delfont Maza, en la medida en que la Ley 10/1990, de 26 de octubre, de Disciplina Urbanística de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, prevé dicha figura:
... Realizado cualquier acto de edificación sin licencia, como era el caso, procede la orden de suspensión inmediata, como así ocurrió -28 de febrero de 1994, notificada el 15 de marzo siguiente-, tratándose de orden que es ejecutiva de inmediato, de modo que procede la ejecución forzosa si no se detiene la actividad en el plazo de 48 horas -y que no se detuvo lo acredita el informe del celador de 9 de mayo de 1994 y documentación adjunta, folios 21 a 23 del expediente-, pero también procede la imposición de multa coercitiva si se desobedece la orden de suspensión que, al fin, es de lo que aquí se trata -artículos 61 y 62 de la Ley 10/1990, de 26 octubre, de disciplina urbanística de la Comunidad Autónoma-...
, FD 3. º
Ahora bien, que se haya afirmado que en la Ley 30/1992 no existe un régimen detallado de la ejecución forzosa no implica que la normativa autonómica que recoja esta figura no prefigure detalladamente el procedimiento en el que la misma se inserta, determinando incluso el plazo para proceder a realizar la obligación (sin remitir implícitamente esta cuestión a la Administración). Así, y a título de ejemplo, puede citarse, p. e., en materia de disciplina urbanística, los artículos 198 y 199 de la Ley 10/1998, de 2 de julio, de Ordenación del Territorio y Urbanismo de la Comunidad Autónoma de La Rioja (BOR núm. 80, de 4 de julio) ; los artículos 21 y 22 de la Ley 4/1984, de 10 de febrero, de Medidas de Disciplina Urbanística de la Comunidad de Madrid (BOCM núm. 49, de 27 de febrero), o el artículo 10. 3 del Reglamento de Disciplina urbanística; en materia de obras de conservación, los artículos 140 y 176 de la Ley 2/1998, de 4 de junio, de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Castilla-La Mancha..., etc.
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EJECUCION SUBSIDIARIA DE DETERMINACIONES INCLUIDAS EN LICENCIAS DE EDIFICACION
Sólo las resoluciones administrativas que impongan deberes (positivos o negativos) que su destinatario pueda incumplir son susceptibles de ser ejecutadas forzosamente por la Administración Pública (Ref. ). Por ello, en principio, podría pensarse que la licencia de edificación queda excluida de una posible ejecución forzosa de sus determinaciones por parte de la Administración, en cuanto resolución administrativa declarativa de derechos que faculta a su destinatario para ejercer el derecho reconocido u otorgado en la misma, pero que no impone obligatoriamente tal...
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