Ejecución del planeamiento urbanístico
| Autor | A. Menéndez/F. Iglesias |
| Cargo del Autor | Profesores de Derecho Administrativo Universidad Autónoma de Madrid |
| Páginas | 163-235 |
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La LSCAM contiene una definición legal del concepto «ejecución del planeamiento», afirmando que debe entenderse por tal el conjunto de «procesos dirigidos a materializar sobre el terreno las determinaciones de los Planes de Ordenación Urbanística y, en especial, aquellos de urbanización y edificación de los terrenos, destinándolos efectivamente a los usos previstos o permitidos» (art. 71.1). Se trata, en última instancia, de realizar las previsiones y determinaciones urbanísticas que contienen los instrumentos de planeamiento, de crear materialmente ciudad. Como se puede imaginar, no se trata de un proceso sencillo, puesto que el objetivo último perseguido consiste en convertir terrenos que, normalmente, no tienen aptitudes urbanísticas, que no cuentan con los servicios que requiere el asentamiento de las diversas actividades económicas y habitacionales humanas, en verdaderos solares aptos para estos usos urbanos a través de su urbanización.
La gestión urbanística tiene como objeto llevar a la realidad las determinaciones del planeamiento urbanístico, realizando el diseño de ciudad previsto en el instrumento de planeamiento de que se trate, bien un Plan Parcial, un Plan Especial o cualquier otro que ordene urbanísticamente un determinado ámbito territorial.Page 164
Tres son los presupuestos que establece la LSCAM a efectos de la gestión urbanística: 1) aprobación de la ordenación pormenorizada; 2) definición de la modalidad de gestión urbanística y 3) aprobación del proyecto de urbanización. Analizamos a continuación, cada uno de estos presupuestos.
1) En primer lugar, la gestión urbanística presupone la existencia de un planeamiento urbanístico previo que contenga la ordenación pormenorizada que se ejecuta y, a estos efectos, el art. 78.1 LSCAM afirma que «el desarrollo de la actividad de ejecución, cualquiera que sea el sujeto legitimado y el ámbito territorial, requerirá que se haya aprobado definitivamente el planeamiento urbanístico idóneo conforme a esta Ley para establecer las ordenación pormenorizada en la clase de suelo de que se trate». Precisamente, el artículo 78 se titula ordenación pormenorizada y se encuentra dentro del capítulo II denominado «presupuestos legales».
Dicho esto, resulta necesario tener en cuenta que, en realidad, se exige la aprobación definitiva del planeamiento preciso para el desarrollo de la actividad de ejecución, esto es, para la ejecución material de la obra urbanizadora, pero no se prohíbe la previa adopción de acuerdos o la redacción de documentos relativos a la gestión urbanística. De esta forma, ningún problema existirá en delimitar una unidad de ejecución o en aprobar el sistema de actuación antes de aprobar definitivamente el planeamiento preciso (v.g.: plan parcial). También ha sido habitual iniciar los trámites de constitución de la Junta de Compensación con anterioridad a la aprobación del planeamiento preciso (v.g. aprobación de estatutos y bases de actuación), pero la LSCAM prevé que este trámite se haga a través de la presentación de la correspondiente «iniciativa», en la que ha de constar, además del planeamiento preciso si no ha sido ya aprobado, la propuesta de estatutos y bases de actuación de la Junta o Juntas de Compensación (art. 106.1 letras b) y d) LSCAM).Page 165
Naturalmente, hay que atender a cada clase de suelo para conocer el instrumento de planeamiento que tiene como misión establecer la ordenación pormenorizada de un determinado ámbito territorial. Prescindiendo del suelo no urbanizable que, en principio, no es susceptible de ser objeto de gestión urbanística (salvo que se desarrolle con base en lo previsto en la disposición transitoria primera LSCAM), analizamos cada una de las clases de suelo prevista en la LSCAM:
i) El suelo urbanizable no sectorizado precisa de un plan de sectorización para su primer desarrollo, pero, dado que ha de venir acompañado por un plan parcial (art. 68.1 LSCAM), será la conjunción de plan de sectorización y plan parcial la que consiga obtener la ordenación pormenorizada;
ii) Los terrenos clasificados como suelos urbanizables sectorizados serán ordenados de forma pormenorizada a través del correspondiente plan parcial (vid. art. 47.1 LSCAM), aunque el propio plan general también puede contener esta ordenación pormenorizada tal y como se contempla en el art. 42.5. g) LSCAM;
iii) Los terrenos clasificados como suelo urbano no consolidado por la urbanización obtendrán su ordenación pormenorizada, bien a través del propio plan general [art. 42.6, letra e) LSCAM], bien a través de un plan parcial, sea o no de reforma interior (art. 47.1 y 2 LSCAM), sin que, en nuestra opinión, un estudio de detalle pueda constituir un instrumento de planeamiento adecuado a estos efectos;
iv) Finalmente, el suelo urbano consolidado no es susceptible de gestión urbanística, dado que ésta ya estará finalizada y el propietario de esta clase de suelo tan sólo deberá realizar las obras ordinarias de carácter accesorio que resten para completar la urbanización y edificar elPage 166 solar en las condiciones previstas por el planeamiento (art. 17 LSCAM), situación claramente distinta a la de los propietarios de suelo urbano no consolidado que se encuentran obligados a «llevar a cabo la actividad de ejecución o, en todo caso, intervenir y participar en ella con arreglo al principio de distribución equitativa de beneficios y cargas» (art. 18.1.c LSCAM).
2) El segundo de los requisitos precisos para llevar a cabo la gestión urbanística reside en la definición de la modalidad de gestión urbanística. La LSCAM utiliza un concepto amplio de modalidad de gestión urbanística, distinguiendo entre dos modalidades: a) gestión a través de actuaciones integradas y b) gestión a través de actuaciones aisladas.
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La gestión urbanística a través de actuaciones integradas constituye la regla general y consiste, ni más ni menos, en la delimitación de una unidad de ejecución en la que en han de llevarse a cabo las actuaciones de gestión y en la elección del sistema de ejecución; esta modalidad se ha denominado tradicionalmente actuación «sistemática».
La definición legal de unidad de ejecución se encuentra en el art. 98.1 LSCAM que afirma que «las unidades de ejecución son los suelos acotados en el interior de los ámbitos de actuación o sectores que se delimitan para llevar a cabo la actividad de ejecución del planeamiento bajo la modalidad de actuación integrada». En términos más didácticos, podemos afirmar que una unidad de ejecución está compuesta por aquellos terrenos que se encuentran sujetos al cumplimiento de los deberes de cesión, equidistribución y urbanización de forma simultánea, de tal forma que el propietario o propietarios de estos terrenos han de ceder, equidistribuir y urbanizar de forma conjunta y simultánea, imaginemos a través de una Junta de Compensación. Normalmente, es el propio planeamiento urbanístico,Page 167 y no necesariamente aquel que contiene la ordenación pormenorizada, el que define el espacio físico que comprende la unidad de ejecución y, por tanto, su delimitación puede ser realizada tanto por la iniciativa particular como por la propia Administración pública.
En todo caso, la delimitación de una unidad de ejecución debe cumplir una serie de requisitos que se concretan en el art. 99.2 LSCAM y que son los que siguen:
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Formará un espacio continuo o discontinuo, de forma que los terrenos incluidos en una unidad de ejecución no necesariamente deben estar contiguos, siendo posible que se encuentren físicamente separados, pero sujetos a la obligación de gestión urbanística conjunta y simultánea.
ii) Todos los terrenos pertenecerán al mismo ámbito de actuación o al mismo sector, de forma que todos los terrenos incluidos en una unidad de ejecución deberán tener necesariamente el mismo aprovechamiento unitario de reparto, dado que los sectores tienen el mismo aprovechamiento unitario de reparto (vid. art. 84.2 LSCAM), así como los ámbitos de actuación en suelo urbano no consolidado tendrán el mismo coeficiente de edificabilidad (vid. art. 39.4.a LSCAM), lo que garantiza que, entre los propietarios incluidos en una unidad de ejecución, no haya desigualdades a efectos de equidistribución.
iii) En caso de existir más de una unidad de ejecución en un mismo ámbito de actuación o sector, la diferencia entre los aprovechamientos unitarios derivados de la ordenación entre cada una de ellas no podrá ser superior al 15 por ciento. Como veremos, a continuación, además del aprovechamiento unitario que pueda corresponder a cada unidad de ejecución, resulta preciso calcular el aprovechamiento unitario de reparto que es el «cociente de dividir la suma de los aprovechamientos urbanísticos totales de los usos globales de todos los sectores entre la superficie total del área de reparto» (art. 84.3 LSCAM).
iv) Asegurará su idoneidad técnica y viabilidad económica, así como su capacidad para garantizar el realojo de los ocupantes...
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