La ejecución del planeamiento y el cambio climático

Autor:Martín Bassols Coma
Páginas:405-427
 
ÍNDICE
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1. Introducción

Si bien, como se ha señalado en un agudo e interesante trabajo de Montoro Chiner titulado «¿Contenía la Ley de régimen del suelo y ordenación urbana de 1956 el ADN de la “sostenibilidad”?» (Montoro Chiner, 2016: 121-136), lo cierto es que, a pesar de los atisbos que en este orden de consideraciones pueden detectarse en su texto normativo, el modelo urbanístico previsto en dicha ley de 1956 era en gran medida ajeno a la problemática medioambiental tal como en la actualidad se entiende. A mayor abundamiento, la aplicación práctica de este modelo urbanístico al vincularse al despliegue de la planificación del desarrollo

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económico intensivo no solo se alejó todavía más de sus parámetros, sino que contribuyó decisivamente a la generación y emergencia de nuevos y graves problemas de contaminación urbana (industrial, atmosférica, acústica etcétera) y de los espacios rurales. Basta recordar que, antes de la reforma parcial de la Ley del Suelo en 1976, fue necesario aprobar la Ley de Protección del Ambiente Atmosférico (1972), con especial incidencia en el medio urbano con atención preferente a las fuentes de contaminación industrial, aunque también a la contaminación del aire, a pesar de que los vehículos a motor, a efectos comparativos con la situación actual, en 1971 el parque de vehículos de turismos era tan solo de 2.784.676 y el de camiones y autobuses de 793.006 (Bassols, 2015:30). Es digno de resaltar que en aquella etapa histórica ya se platearon los problemas sobre las relaciones futuras del urbanismo y el medioambiente, a pesar del escaso desarrollo de las técnicas jurídicas ambien-tales y de que en su momento, cuando se alcanzara la madurez de estas últimas, sería el adecuado para afrontarlo, como señalaría de forma clarividente el autor Hidalgo Ramos (1974: 213): «El urbanismo no es solo medio ambiente, ni el medio ambiente es solo urbanismo».

La amplia configuración que alcanzó el medioambiente en el texto constitucional de 1978, en sus artículos 45, 46 y 47, preludiaba la necesidad de integrar o coordinar sus exigencias y postulados con el urbanismo en general, y de modo singular con el planeamiento urbanístico y sus instrumentos de ejecución. No obstante, esta aspiración de integración ha sido lenta por la dilatada vigencia y potenciación del modelo urbanístico desarrollista y expansivo, especialmente en la década de los noventa y primeros años del siglo xxi. Ello explica que en una primera fase la integración de ambas materias haya sido lenta y no supere los límites de una mera coordinación externa al ámbito estrictamente de lo urbano o de la ciudad (espacios y recursos naturales, suelo no urbanizable, paisaje, etcétera). La recepción del desarrollo urbano sostenible como principio informador en la mayoría de las leyes urbanísticas autonómicas constituyó un primer paso significativo. Ha sido sin embargo a partir de los textos refundidos de la Ley de Suelo de 2008 y 2015 cuando a nivel de norma básica se ha consolidado el principio cardinal de desarrollo territorial y urbanístico sostenible como factor de integración del medioambiente en el planeamiento urbanístico y en sus instrumentos de ejecución y de transformación urbana.

Todo desarrollo urbanístico del suelo deberá subordinarse a lo estrictamente necesario para la proyección de la futura población y sometido, previamente, a una evaluación ambiental, según indica la Ley 21/2013 de evaluación ambiental que justifique dicha necesidad desde la perspectiva global de los parámetros de la sostenibilidad, inclusive los de ámbito económico, y extendiéndose desde el texto refundido de 2015 a las actuaciones de transformación o mejora en el medio urbano e incluso en el ámbito estricto de la vivienda y la edificación, tal y como se refleja en el informe sobre la evaluación de los edificios del Real Decreto 233/2013. En gran medida estos progresos se deben a las exigencias e

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impulsos del derecho de la Unión Europea (Bassols, 2015: 61-63). Los avances en este orden de consideraciones han sido relevantes, tal y como muestra a los efectos el presente trabajo, mereciendo citarse la consagración en la jurisprudencia del Tribunal Supremo en el recurso de casación 4045/2009, donde se refleja el reconocimiento del principio de «no regresión en materia de zonas verdes y suelos protegidos», al estimarse que, «una vez establecida una zona verde, esta constituye un mínimo sin retorno, una suerte de clausula stand still propia del derecho comunitario que deberá ser respetado, salvo concurrencia de un interés público prevalente».

Ahora bien, este proceso de integración no se detiene meramente en el marco del desarrollo urbanístico sostenible, sino que se extiende por necesidades imperiosas a la política de cambio climático, que no solo tiene implicaciones a nivel mundial o estatal, sino, como ha señalado Galera Rodrigo (Galera, 2016: 475), tiene un protagonismo creciente en ámbito local, lo cual exigirá necesariamente una remodelación de los objetivos y técnicas de la planificación urbanística y sus sistemas de ejecución (Rueda, 2017:11). Por las limitaciones de este trabajo no podemos entrar con más profundidad en este tema.

Solamente queremos dejar constancia de que el 30 de mayo de 2016 los Gobiernos encargados de las cuestiones urbanas acordaron el Pacto de Ámsterdam, por el que se crea la Agenda Urbana para la Unión Europea para encauzar los principales problemas que plantea la urbanización creciente, «pues más del 70% de los ciudadanos europeos vive en una ciudad, suburbio o zona urbana similar, una cifra que la ONU prevé que alcance el 80% en 2050. En Europa, más del 70% de los puestos de trabajo se encuentran en las zonas urbanas y las ciudades acogen a más del 80% de la población de entre 25 y 64 años con educación superior». A pesar de ser las ciudades un motor de crecimiento, las ciudades y suburbios son lugares de segregación, desempleo, pobreza, contaminación del aire urbano, consumo insostenible de energía por razones de movilidad y de consumo de los edificios. La Agenda Urbana Europea, especialmente a través de la modulación de de los Fondos FEDER y otras políticas, considera como temas prioritarios atender a doce objetivos fundamentales: empleo y competencia en la económica local; pobreza urbana; vivienda; inclusión de migrantes y refugiados; usos sostenibles del suelo y soluciones basadas en la naturaleza; economía circular; adaptación al clima; transición energética; movilidad urbana; calidad del aire; transición digital y contratación pública innovadora y responsable.

Obviamente, este ambicioso programa de la Agencia Urbana Europea, unido a las cuestiones de la política energética (Hoja de Ruta de la Energía 2050), sobre la base de una articulación multinivel de las distintas Administraciones públicas, va a demandar a nivel local innovaciones sustanciales de la política del planeamiento urbanístico y de modo singular en su técnica de gestión. Precisamente el objeto de nuestro estudio es valorar las funciones y las técnicas de

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ejecución urbanística ante estas nuevas realidades que progresivamente se van a ir imponiendo, advirtiendo desde un primer momento las debilidades de las técnicas urbanísticas disponibles hasta el momento para afrontarlas, máxime cuando se parte de un modelo urbanístico que fue concebido para otros objetivos radicalmente distintos a los de nueva exigencia. Para ello vamos a partir de una selección indiciaria -no exhaustiva- de una serie de supuestos: algunos de ellos de glosa jurisprudencial y otros de reflexión sobre la legislación vigente.

2. Las técnicas de ejecución del planeamiento urbanístico ante las nuevas políticas de cambio climático
2.1. El modelo urbanístico tradicional: expansión de la ciudad y contradicción final de las infraestructuras y servicios urbanísticos con la sostenibilidad ambiental

La ejecución del planeamiento urbanístico se ha venido concibiendo en el largo período comprendido entre 1956-2007 bajo el amparo de dos principios cardinales anunciados ya en el artículo 12 de la Ley del Suelo de 1956: «Afectar el aumento de valor del suelo originado por el planeamiento al pago de los gastos de urbanización» e «impedir la desigual atribución de los beneficios y cargas del planeamiento entre los propietarios afectados e imponer una justa distribución de los mismos» y, más concretamente, el artículo 70.3, «en todo caso será procedente la reparcelación de terrenos para distribuir justamente los beneficios y cargas de la ordenación entre los propietarios de cada polígono y manzana, considerándose a tal efecto en comunidad». A nivel constitucional estos principios se verían reforzados por los referentes del artículo 47 de la Constitución Española en referencia a la participación de la comunidad en las plusvalías que genera la acción urbanística de los poderes...

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