Reglamento de ejecución de la ley orgánica 7/1985, de 1 de julio, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España
| Autor | Fernando Apraiz Moreno |
Real Decreto 155/1996 de 2 de Febrero de 1996
B.O.E. 23 de Febrero, n° 47 Corrección de errores B.O.E. 2 de Abril, n° 80
Preámbulo
Exposición de motivos
En Diciembre de 1990 se envió por el Gobierno al Congreso de los Diputados un informe sobre «Situación de los extranjeros en España: líneas básicas de la política española de extranjería», en cumplimiento de la moción aprobada por el Pleno de dicha Cámara en su reunión del día 26 de Junio de 1990.
Como consecuencia de dicho informe, el Congreso de los Diputados aprobó el 9 de Abril de 1991 una proposición no de Ley sobre la situación de los extranjeros en España, en la que instaba al Gobierno a poner en marcha determinadas actuaciones en relación a los extranjeros residentes en España.
Hasta la fecha se han venido adoptando por el Gobierno las medidas necesarias para dar cumplimiento a lo dispuesto en dicha proposición no de Ley; proceso de regularización de 1991, modificación de la legislación sobre Asilo y Refugio, creación de la Comisión Interministerial de Extranjería, establecimiento de un contingente de mano de obra extranjera, desarrollo de un amplio programa de acciones de promoción e integración social de inmigrantes, aprobación del Plan para la Integración Social de los Inmigrantes, etcétera.
En el informe del Gobierno de 1990 se señala, en relación a las normas derivadas de la Ley Orgánica 7/1985, que, «hay que reconocer que la complejidad técnica y la prolijidad de los Decretos de desarrollo de la Ley han dificultado gravemente su correcta aplicación».
En este contexto y de acuerdo con lo ya mencionado en el informe gubernamental de 1990, la Comisión Interministerial de Extranjería acordó proceder a la reforma del Reglamento de ejecución de la Ley Orgánica 7/1985, para lo que se constituyó un grupo de trabajo en el que participaron representantes de diversos Departamentos ministeriales para la elaboración de este proyecto, que posteriormente ha sido objeto de consulta a las organizaciones sindicales y organizaciones no gubernamentales que trabajan en contacto directo con los extranjeros residentes en nuestro país.
Las razones que justifícan la reforma del Reglamento de ejecución de la Ley Orgánica 7/1985, pueden concretarse en las siguientes:
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- Los cambios que se han producido en nuestro país en relación al fenómeno migratorio desde 1986 hasta la fecha, destacando el incremento de la población extranjera residente en España.
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- Los compromisos internacionales suscritos por nuestro país, que obligan a adaptar nuestro ordenamiento jurídico a lo dispuesto en estas normas de carácter internacional, especialmente respecto del Tratado de la Unión Europea, las disposiciones aprobadas en desarrollo del mismo (admisión de trabajadores extranjeros, reagrupación familiar, etc.), y el Convenio de aplicación del Acuerdo Schengen.
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- La necesaria adecuación del Reglamento de ejecución a la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en aspectos tales como la simplificación de trámites en los procedimientos, los efectos de la falta de resolución expresa en cada procedimiento, la no exigencia de documentos que obran en poder de la Administración, los principios del procedimiento sancionador, etcétera.
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- La necesidad de adaptar el Reglamento a la nueva organización administrativa con competencia en materia de extranjeros, que ha ido apareciendo desde 1986 hasta la fecha.
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- El objeto de mejorar la estabilidad y seguridad jurídica de los trabajadores extranjeros, como requisitos esenciales para su integración, de acuerdo con las orientaciones del Plan para la Integración Social de los Inmigrantes.
Por lo que se refiere a las novedades del presente Reglamento sobre el anterior, éstas vienen marcadas por las razones que han llevado a su reforma y que se han expuesto anteriormente, debiendo señalarse entre las más destacadas la referencia a los derechos y libertades de los extranjeros, el establecimiento de un nuevo sistema de visados, de control de entradas de extranjeros, de permisos de residencia, la creación del estatuto de residente permanente, una nueva regulación de los permisos de trabajo, el establecimiento de un contingente de mano de obra, la creación de un documento unificado para todos los extranjeros residentes, así como la regulación de un nuevo procedimiento sancionador, con la consiguiente concreción de las causas de expulsión previstas en el Artículo 26.1 de la Ley Orgánica 7/1985.
Finalmente, se debe destacar que se ha considerado conveniente dotar a este Reglamento de una nueva estructura, que es más coherente que la que existía en el anterior.
En la tramitación de este Reglamento, aparte de lo dispuesto en la normativa vigente para la aprobación de las disposiciones generales, aquél ha sido objeto de informe del Consejo Económico y Social, de acuerdo con lo establecido en el artículo séptimo de la Ley 21/1991 de 17 de Junio.
En su virtud, previo informe favorable de la Comisión Interministerial de Extranjería, a propuesta de los Ministros de Asuntos Exteriores, de Justicia e Interior, de Trabajo y Seguridad Social y Asuntos Sociales, con la aprobación del Ministro para las Administraciones Públicas, de acuerdo con el Consejo de Estado y previa deliberación del Consejo de Ministros en su reunión del día 2 de Febrero de 1996, dispongo:
COMENTARIO:
La Exposición de Motivos del Real Decreto 155/1996 de 2 de Febrero, apunta al cumplimiento y sumisión por parte de la Administración Pública, a través del Gobierno, a una «Proposición no de Ley» del Congreso de los Diputados de nuestro país de fecha 9 de Abril de 1991.
Con el rótulo expresado, se ponen de manifiesto los logros o hitos legislativos, operados en nuestro ordenamiento jurídico, para materializar tal cumplimiento, hasta concluir con la aprobación del nuevo Reglamento.
Nada se expresa no obstante, sobre aquellos extremos de la Ley Orgánica 7/1985, de 1 de Julio, sobre Derechos y Libertades de los Extranjeros en España, que se supone desarrolla, que hubieren sido declarados «Inconstitucionales», por el Tribunal Constitucional, y que requerían una concreta regulación, que unificara la doctrina y las reiteradas decisiones jurisprudenciales al respecto.
De igual modo, la práctica cotidiana, reflejaba en la praxis del día a día del Reglamento derogado, (Real Decreto 1119/86, de 26 de Mayo), unas notables deficiencias, como consecuencia de la entrada en vigor de la Ley 30/ 1992, de 26 de Noviembre, sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, incluso con la prórroga de plazos que se efectuara con el Real Decreto-Ley 14/1993 de 4 de Agosto, por el que se modifican la Disposición Adicional Tercera y la Disposición Transitoria Segunda , de la mencionada Ley 30/1992, de 26 de Noviembre.
Efectivamente, el plazo ampliado de adecuación de los procedimientos administrativos, habría finalizado, según la última publicación de correccción de errores, como elongación máxima, el pasado 23 de Julio de 1993, es decir, hace más de dos años y medio, de lo previsto para atender a la adecuación que se acomete, según manifiesta el Preámbulo, con el Real Decreto 155/1996, de 2 de Febrero; es decir, que el mandato imperativo, ha permanecido sordo a la propia Ley, durante un prolongado período de tiempo.
Valga por tanto, con las dudas expresadas, el argumento adecuatorio de los procedimientos.
Resulta evidente, que se podría ser aun más caustico, si examinamos el «Nuevo Reglamento», con las normas del Real Decreto 1.398/1993, de 4 de Agosto, por el que se aprueba el Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora, en cuyo Preámbulo se expresa:
... El principio de Seguridad Jurídica exige que en todo momento exista un procedimiento que permita la salvaguarda del interés general mediante la sanción de aquellas conductas que están legalmente tipificadas como infracciones administrativas
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Es decir, que el conjunto de las normas procesales, configuran un sistema que garantizan, EL DERECHO CONSTITUCIONAL A LA SEGURIDAD JURÍDICA, no ya desde la óptica del Principio, en los términos tajantes con que se expresa el Párrrafo 3 del Artículo 53 de la Constitución Española, apuntalado por la sanción indirecta que implica el párrafo último del Apartado 2 del Artículo 55 del mismo Texto supra legal, Derecho fundamental, reconocido a los extranjeros, en igualdad de condiciones que a los subditos españoles, y que deja mucho que desear, en el nuevo texto aprobado, objeto de comentario, cuyo pormenorizado detalle, será fruto de examen concreto, al referirnos a cada una de las disposiciones legales, afectadas, a juicio del comentarista, de vicios graves, y no solo discutibles, sino aconsejablemente recurribles, en el nuevo Reglamento, que, pueden quebrantar, a juicio del comentarista, tal Derecho Constitucional.
Hacer mención, a las «Normas en Blanco», o de «Normas de reenvío», o de «Normas abiertas», en cuanto a su interpretación nominal, pero que configuran acciones sancionables, con penas incluso privativas de libertad, requiere una pulcritud y coherencia, que el Texto, no mantiene, ni mucho menos.
La ambigüedad, es la tónica de, por ejemplo, el Artículo 98 del Nuevo Reglamento, sin perjuicio de su comentario crítico en su momento oportuno, por razones metodológicas exclusivamente.
Es preciso hacer mención especial, al hecho de que el nuevo Reglamento, objeto de comentario, introduce un Capítulo Preliminar, dividido en tres Secciones, en las que se relacionan, Los Derechos y libertades en General (Art. 1), Los Derechos Subjetivos (Art. 2), y los Derechos de los Extranjeros que se encuentren legalmente en territorio nacional (Arts. 3 al 11); tal novedad, no supone, el otorgar derechos a los extranjeros, sino de alguna forma restringirlos, como se comentará en el momento oportuno, al estudiar tales artículos, debiendo entender, que su significado, es...
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