Ejecución de los contratos. Crisis del contrato. Demora, prórrogas, penalidades y resolución. Indemnización a terceros

Autor:Natalia Palomar Liceras
Cargo:Abogada Asociada Senior del Área de Derecho Público y Regulatorio de Dentons
Páginas:13-69
 
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Revista de Derecho Administrativo
#5 · marzo 2021 13
u Sección doctrinal
EJECUCIÓn dE lOS COntRAtOS. CRISIS dEl COntRAtO. dEMORA, pRÓRROgAS,
pEnAlIdAdES y RESOlUCIÓn. IndEMnIZACIÓn A tERCEROS
Execution of contracts. Crisis of the contract. Delay, extensions, penalties and
resolution. Compensation to third parties
Autora: Natalia Palomar Liceras
Cargo: Abogada Asociada Senior del Área de Derecho Público y Regulatorio de Dentons
SUMARIO
I. DelImItacIón conceptual prevIa
1. Régimen jurídico básico de la ejecución de los contratos
2. Plazo de duración de los contratos y de ejecución de la prestación. Prórrogas. Ampliación
del plazo inicialmente pactado como consecuencia de demoras en la ejecución
II. vías De ejecucIón De los contratos públIcos
1. Ejecución directa por la propia Administración Publica
2. Potestad de auto organización y cooperación
3. Encargos a medios propios personificados
III. DelImItacIón Del contenIDo esencIal De la ley 9/2017 en torno a la ejecucIón De los contratos
1. Breve remisión a las principales prerrogativas de la Administración y derechos del con-
tratista frente a las prerrogativas públicas con incidencia en la fase de ejecución del
contrato
1.1. Prerrogativas de la Administración (Sección 3.ª De los efectos, cumplimiento y ex-
tinción de los contratos administrativos)
1.2. Garantías del contratista
2. Ejecución de los contratos. Crisis del contrato y conflictos durante la ejecución
2.1. Incumplimiento parcial o cumplimiento defectuoso del contrato (Artículos 192 y
193 de la Ley 9/2017)
2.2. Demora en la ejecución por el contratista (193.1 Ley 9/2017)
2.3. Daños y perjuicios e imposición de penalidades (art 194 Ley 9/2017)
2.4. Resolución por demora y ampliación del plazo de ejecución de los contratos
(Artículo 195 Ley 9/2017)
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2.5. Indemnización de daños y perjuicios causados a terceros: acción de repetición por
daños (Artículo 196 Ley 9/2017)
2.6. Principio de riesgo y ventura (Artículo 197 Ley 9/2017)
2.7. Pago del precio (Artículo 198 Ley 9/2017) y procedimiento para hacer efectivas
las deudas de las Administraciones Públicas (Artículo 199 Ley 9/2017)
2.8. Transmisión de los derechos de cobro (Artículo 200 Ley 9/2017)
2.9. Obligaciones en materia medioambiental, social o laboral (Artículo 201 de la Ley
9/2017)
2.10. Condiciones especiales de ejecución del contrato de carácter social, ético, medio-
ambiental o de otro orden (Artículo 202 Ley 9/2017)
BiBliografía
I. dElIMItACIÓn COnCEptUAl pREvIA
La siempre problemática cuestión de la eje-
cución de los contratos, se encuentra disper-
sa a lo largo de multitud de artículos conteni-
dos en la nueva Ley 9/2017, de 8 de noviem-
bre, de Contratos del Sector Público, por la
que se transponen al ordenamiento jurídico
español las Directivas del Parlamento Euro-
peo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/
UE, de 26 de febrero de 2014 (en adelante, la
Ley 9/2017”).
Ley 9/2017, razón por la cual, deviene nece-
sario delimitar inicialmente unas notas bási-
cas sobre los pilares en los que se asientan
los principales artículos destinados a regular
con carácter general la ejecución de los con-
tratos, para después entrar en los no muy
abundantes artículos destinados a delimitar
una serie de normas especiales de ejecución
en función de cada tipo de contrato.
No sin antes poner de manifiesto que, como
se verá a continuación, el control de la eje-
cución de los contratos ha sido, y continúa
siendo, la asignatura pendiente en la prác-
tica diaria de la contratación pública. Todo
ello en tanto que, si bien la fase de licitación
y adjudicación es arduamente formalista (re-
visada por los servicios jurídicos, por la Inter-
vención y por los tribunales administrativos
de recursos contractuales), llegada la forma-
lización del contrato, nos encontramos ante
un escenario bifásico donde el responsable
del contrato o el director facultativo de las
obras queda solo frente al contratista.
Resultan de sumo interés los informes del
Tribunal de Cuentas Europeo, del Tribunal de
Cuentas Español y del resto de los OCEX don-
de se vislumbran las principales incidencias
detectadas en el procedimiento relativas a la
ejecución, el cumplimiento y la terminación
de los contratos. Así, en su informe anual
sobre el presupuesto de la UE relativo al año
2013 (DOUE de 12/11/2014), el Tribunal de
Cuentas Europeo ya advirtió de que el siste-
ma presupuestario está demasiado orienta-
do a gastar los fondos exclusivamente cuan-
do debería centrarse más en la obtención de
resultados. El Tribunal subrayó que la gestión
del gasto de la UE no es aún suficientemente
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satisfactoria en términos generales, ni en la
Unión ni en los Estados miembros. Según los
auditores, en todo el período 2007-2013 se
concedió prioridad a gastar los fondos dispo-
nibles («se usan o se pierden») y no a conse-
guir buenos resultados.
Y la pregunta que inevitablemente surge en
la práctica diaria es, ¿quién responde de la
buena ejecución del contrato? No debemos
olvidar que la responsabilidad del control en
primera instancia no recae sobre los órganos
de control externo ni sobre la Intervención,
sino sobre el órgano de contratación strictu
sensu. El modelo de control que diseña la Ley
9/2017 en el artículo 62 gira en torno a la
unidad encargada del seguimiento y ejecu-
ción ordinaria, el responsable del contrato y
el órgano de contratación.
1. Régimen jurídico básico de la ejecución de
los contratos
Con un criterio amplio, COLIN y CAPITANT1,
ofrecieron un concepto sobre la noción de
contrato que resulta útil de cara a delimitar
la institución angular sobre la que vamos a
abordar la ejecución, en concreto entendie-
ron por contrato Acuerdo de dos o más volun-
tades, dirigido a producir efectos jurídicos.
Pues bien, el carácter administrativo de un
contrato2 (artículo 25 Ley 9/2017) vendrá
dado, siempre que se celebren por una Ad-
ministración Pública alguno de los siguientes
tipos de contratos:
– Los contratos de obra, concesión de obra,
concesión de servicios, suministro y servicios.
– Los contratos declarados así expresamen-
te por una Ley, y aquellos otros de objeto
distinto a los expresados en la letra anterior,
pero que tengan naturaleza administrativa
especial por estar vinculados al giro o tráfico
específico de la Administración contratante
o por satisfacer, de forma directa o inme-
diata, una finalidad pública de la específica
competencia de aquella.
Si bien, la Ley 9/2017 determina, en su artí-
culo 26, que nos encontraremos ante un con-
trato privado3 en aquellos casos en los que se
den alguna de las siguientes circunscritas:
a) Los que celebren las Administraciones
Públicas cuyo objeto sea distinto de los
referidos en las letras a) y b) del apartado
primero del artículo anterior.
b) Los celebrados por entidades del sector
público que, siendo poder adjudicador, no
reúnan la condición de Administraciones
Públicas.
c) Los celebrados por entidades del sector
público que no reúnan la condición de po-
der adjudicador.
En dicha norma se regulan con carácter ge-
neral los efectos, cumplimiento y extinción
de los contratos administrativos en el Libro
Segundo, Título I, Capítulo I, Sección 3ª, fi-
jando con carácter general que los mismos
se regirán, en cuanto a su preparación, ad-
judicación, efectos, modificación y extinción,
por esta Ley y sus disposiciones de desarro-
llo; supletoriamente se aplicarán las restan-
tes normas de derecho administrativo y, en
su defecto, las normas de derecho privado.
No obstante, a los contratos administrativos
especiales, les serán de aplicación, en primer
término, sus normas específicas.
Por su parte, los efectos, modificación y ex-
tinción de los contratos privados, se rigen
en general, por el derecho privado (artículo
26.2) a salvo de las previsiones contenidas
en el apartado 2 y 3 de ese mismo artículo,
donde se recogen las siguientes precisiones:
– Los contratos privados que celebren las
Administraciones Públicas se regirán, en
cuanto a su preparación y adjudicación,
en defecto de normas específicas, por las

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