Competencia para la ejecución del derecho comunitario. Juego. Reglamento de máquinas recreativas y de azar
| Autor | Dirección General del Servicio Jurídico del Estado |
| Páginas | 465-482 |
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Dictamen de la Dirección General del Servicio Jurídico del Estado de fecha 5 de noviembre de 1997 (ref.: A. G. Interior 5/97). Ponente: Don Luciano J. Mas Villarroel.
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1. En el escrito de consulta de la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior, fechado el 22 de septiembre de 1997, se dice que «el Proyecto de Real Decreto (se refiere al proyecto Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar) tiene por base en cuanto a la competencia para su elaboración, según se indica en la exposición de motivos del Proyecto y en el artículo 2.1 y 2 del mismo, por un lado, las exigencias impuestas por la Comisión de las Comunidades Europeas al haber sido objeto el vigente Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar aprobado por Real Decreto 593/1990, de 27 de abril, del procedimiento de infracción previsto en el artículo 169 del Tratado, al entender que violaba lo dispuesto en la Directiva 83/184 CEE, de 22 de marzo de 1983, modificada por la Directiva 88/182/CEE, de 22 de Page 466 marzo de 1988, que prevén un procedimiento de información en materia de normas reglamentarias y técnicas en fase de proyecto, por lo que la falta de notificación previa en vía de proyecto del Real Decreto 593/1990, de 28 de abril, suponía un manifiesto incumplimiento de las obligaciones impuestas por las Directivas citadas, considerándose, además, por dicha Comisión que la legislación reguladora de las máquinas recreativas y de azar planteaba una serie de problemas de incompatibilidades con el Derecho comunitario al establecer obstáculos a la libre circulación de mercancías en el interior de la CEE (arts. 30 a 36 del Tratado), habiéndose por ello eliminado dichos obstáculos en el presente Reglamento... En segundo lugar, el artículo 2 del citado Proyecto atribuye la habilitación competencial del Estado en materia de comercio exterior (art. 149.1.10 CE) respecto a los artículos 31 y 32 y, por último, declara el carácter supletorio respecto de los restantes artículos, que serán de aplicación en defecto de normativa específica en las Comunidades Autónomas».
2. Al aludido Proyecto de Real Decreto formularon observaciones las Comunidades Autónomas de Madrid, Cataluña, País Vasco, Castilla- La Mancha, Andalucía, Islas Baleares, Castilla y León, Aragón, Región de Murcia y Comunidad Valenciana, alegando, en esencia, que el Estado carece de competencia para promulgar un Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar (Comunidades Autónomas de Madrid y Cataluña), manifestando reservas sobre la competencia normativa del Estado sobre la materia que se pretende regular (Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha), admitiendo únicamente la posibilidad de que el Estado modifique aquellos preceptos del vigente Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar que resulten contrarios al Derecho comunitario (Comunidad Valenciana y Comunidades Autónomas de Aragón y Castilla y León) o admitiendo, en fin, la futura reglamentación estatal como reglamentación supletoria, en defecto de normativa específica dictada por la Comunidad Autónoma (Comunidad Autónoma de Andalucía).
3. A la vista de las observaciones formuladas por las Comunidades Autónomas, el Secretario general técnico del Ministerio del Interior recaba el parecer de la Dirección General del Servicio Jurídico del Estado sobre el «título competencial del Estado y las facultades de homologación del material de juego, dada la peculiar situación, al no haberse asumido dicha facultad por falta de regulación en la mayoría de las Comunidades Autónomas».
I. Dado que la cuestión principal a que se refiere el presente informe es la relativa a la competencia del Estado para promulgar un Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar, resulta necesario determinar en el momento presente el régimen constitucional y estatutario de atribución de competencias en materia de juego. Page 467
No existe en los artículos 148 y 149 de la Constitución, preceptos en los que se establece la delimitación constitucional de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, ninguna previsión sobre el juego. Ante esta falta de mención constitucional expresa sobre la referida materia, se hace necesario acudir a lo dispuesto en el artículo 149.3 de la Constitución, según el cual «las materias no atribuidas expresamente al Estado por esta Constitución podrán corresponder a las Comunidades Autónomas, en virtud de sus respectivos Estatutos. La competencia sobre las materias que no se hayan asumido por los Estatutos de Autonomía corresponderá al Estado, cuyas normas prevalecerán, en caso de conflicto, sobre las de las Comunidades Autónomas, en todo lo que no está atribuido a la competencia exclusiva de éstas. El Derecho estatal será, en todo caso, supletorio del Derecho de las Comunidades Autónomas».
Con fundamento en el precepto transcrito, las Comunidades Autónomas del País Vasco (art. 10.35 del Estatuto de Autonomía aprobado por Ley Orgánica 3/1979, de 18 de diciembre), Cataluña (art. 9.32 del Estatuto de Autonomía aprobado por LO 4/1979, de 18 de diciembre), Galicia (art. 27.27 del Estatuto de Autonomía aprobado por LO 1/1981, de 6 de abril), Andalucía (art. 13.33 del Estatuto de Autonomía aprobado por LO 6/1981, de 30 de diciembre), Navarra (art. 44.16 de la LO 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra) y la Comunidad Valenciana (art. 31.31 del Estatuto de Autonomía aprobado por LO 5/1982, de 1 de julio) asumieron competencia exclusiva en materia de casinos, juegos y apuestas, con exclusión de las Apuestas Mutuas Deportivo-Benéficas.
Prevista por los artículos 34.A.9 y 35 del Estatuto de Autonomía de Canarias aprobado por Ley Orgánica 10/1982, de 10 de agosto, la asunción por la referida Comunidad Autónoma de competencias legislativas y ejecutivas en materia de casinos, juegos y apuestas, con exclusión de las Apuestas Mutuas Deportivo-Benéficas, la Ley Orgánica 11/1982, de 10 de agosto, de transferencia a la Comunidad Autónoma de Canarias de competencias de titularidad estatal atribuyó las mencionadas competencias a dicha Comunidad Autónoma.
Por Ley Orgánica 9/1992, de 23 de diciembre, de transferencia de competencias a Comunidades Autónomas que accedieron a la autonomía por vía del artículo 143 de la Constitución se transfirió a las Comunidades Autónomas de Asturias, Cantabria, La Rioja, Región de Murcia, Aragón, Castilla-La Mancha, Extremadura, Islas Baleares, Madrid y Castilla y León, competencia, con carácter de exclusiva, en materia de casinos, juegos y apuestas, con exclusión de las Apuestas Mutuas Deportivo-Benéficas [art. 2.b)].
Finalmente, el artículo 21, apartados 1.21 y 2, del Estatuto de Autonomía de la Ciudad de Ceuta, aprobado por Ley Orgánica 1/1995, de 13 de marzo, y el artículo 21, apartados 1.21 y 2, del Estatuto de Page 468 Autonomía de la Ciudad de Melilla, aprobado por Ley Orgánica 2/1995, de 13 de marzo, atribuyen respectivamente, a las mencionadas ciudades, en materia de casinos, juegos y apuestas, con exclusión de las Apuestas Mutuas Deportivo-Benéficas, «las facultades de administración, inspección y sanción, y, en términos que establezca la legislación general del Estado, el ejercicio de la potestad normativa reglamentaria».
Así pues, a la vista de las normas a que se ha hecho referencia, todas las Comunidades Autónomas ostentan competencia exclusiva en mate- ria de casinos, juegos y apuestas, con exclusión de las Apuestas Mutuas Deportivo-Benéficas y con la excepción que supone el régimen específico de las ciudades de Ceuta y Melilla.
II. Fijado el fundamento jurídico precedente, el régimen de competencias en materia de casinos, juegos y apuestas, procede ya examinar, con base en el referido régimen, la posible competencia del Estado para promulgar un Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar.
A la vista del escrito de consulta, la competencia del Estado para la promulgación del referido Reglamento se basaría, por una parte, en la necesidad de adecuar las previsiones del Reglamento aprobado por Real Decreto 593/1990, de 28 de abril, a las exigencias del Derecho comunitario europeo y, por otra, y en lo que respecta a los artículos 31 y 32 del proyecto de Reglamento remitido a este Centro Directivo, en la competencia que, con arreglo al artículo 149.1.10.a de la Constitución, corresponde al Estado en materia de comercio exterior, aludiéndose finalmente en el mencionado escrito al carácter supletorio que tendrían los restantes preceptos del futuro Reglamento, según se dispone en el artículo 2.2 del proyecto de Real Decreto por el que se aprueba aquél. Debe, pues, examinarse si las razones invocadas en el escrito de consul- ta justifican o no la competencia del Estado para promulgar el Reglamento de constante cita.
La necesidad de adecuar las previsiones del Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar aprobado por Real Decreto 593/1990, de 28 de abril, a las exigencias impuestas por el Derecho comunitario europeo parece apuntar, como título competencial del Estado para la promulgación de un nuevo Reglamento, al establecido en el artículo 149.1.3.a de la Constitución («Relaciones internacionales») en relación con lo dispuesto en el artículo 93, inciso final, de la Norma fundamental («Corresponde a las Cortes Generales o al Gobierno, según los casos, la garantía del cumplimiento de estos tratados y de las resoluciones emanadas de los organismos internacionales o supranacionales titu- lares de la cesión»).
Dicho lo anterior, debe advertirse inmediatamente que la adecuación del Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar aprobado por Real Decreto 593/1990, de 28 de abril, a las prescripciones del Derecho Page 469comunitario supone, en definitiva, la incorporación o traslación de las normas del ordenamiento jurídico comunitario al Derecho interno -consecuencia de la primacía de aquél sobre éste-...
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