Eficiencia y gasto social: implicaciones económicopresupuestarias del envejecimiento de la población

Autor:Concepció Patxot
Cargo:Instituto de Estudios Fiscales (IEF) y Centre d'Anàlisi Econòmica i de les Polítiques Socials (CAEPS), Universitat de Barcelona (UB)
Páginas:59-76
RESUMEN

1. Introducción: la razón de ser del estado del bienestar. 2. El marco teórico de análisis de los efectos de la política fiscal a largo plazo: la contabilidad generacional. 2.1. La literatura teórica. 2.2. La contabilidad generacional como una herramienta de análisis aplicado de la sostenibilidad fiscal intertemporal. 3. Situación financiera del estado del bienestar español. 3.1. Datos empleados. 3.2. Sostenibilidad del estado del bienestar español. 3.3. Grado de intervención en las transferencias intergeneracionales intra-familiares. 4. La reforma del estado del bienestar español en un contexto europeo. 4.1. La posibilidad de recuperar activos: el efecto de un aumento de la fecundidad. 4.2. El coste de la reforma educativa. 4.3. Otras políticas de armonización con la UE. 4.4. Conclusiones. Referencias bibliográficas.

 
ÍNDICE
CONTENIDO

    Ponencia presentada en el seminario «La Seguridad Social en la nueva situación social y económica: Sostenibilidad, Seguridad y Confianza», Universidad Internacional Menéndez Pelayo, Santander, 14 a 18 de julio 2008.

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1. Introducción: la razón de ser del estado del bienestar

El estado del bienestar representa, sin duda, un gran logro social del siglo pasado. Los países desarrollados gozan actualmente de una serie de programas sociales (sanidad, pensiones, educación, desempleo) que aseguran al individuo ante los riesgos más graves que amenazan su bienestar. Sin embargo, tras un período de consolidación, con diferentes grados de profundidad y diversidad en cada país, estos programas de política social se enfrentan al dilema de su sostenibilidad financiera.

Y es que a las restricciones habituales de financiación de cualquier actuación pública -la necesidad de recaudar creando las mínimas distorsiones posibles- este tipo de políticas añaden una nueva dificultad. La mayoría de estos programas sociales (pensiones, sanidad, educación) llevan implícita la redistribución no sólo intra sino intergeneracional. Ello se debe a que intervienen en las transferencias intergeneracionales hacia adelante (de padres a hijos) o hacia atrás (de hijos a padres), implicando además en muchos casos un movimiento intertemporal de fondos públicos. Ello no tendría porque causar problemas si no estuviera unido a la financiación vía reparto. Es conocido el debate entorno a la financiación del sistema de pensiones: reparto -transferencia de recursos de cotizantes a pensionistas en el mismo período- versus capitalización -capitalización de las cotizaciones en el mercado de capitales para financiar la futura pensión de la misma genera-Page 60ción. Y es claro que no conviene obviar -menos en la actual coyuntura económica- los riesgos asociados a la financiación vía capitalización. Sin embargo es importante considerar que toda la política pública se financia por un sistema cercano al reparto, lo cual hace que el presupuesto público quede sujeto al riesgo demográfico, con todo lo que ello implica.

De hecho es la actual transición demográfica que experimentan los países occidentales, la que ha motivado las alarmas respecto a la sostenibilidad del sistema de pensiones. Pero es importante tener en cuenta que no se trata en absoluto de un problema aislado. Si pensamos en el conjunto de las políticas sociales observamos que en realidad el estado del bienestar actúa como un sustituto de las transferencias intergeneracionales hacia atrás y hacia delante. El sistema de pensiones públicas substituye una parte importante -que se complementaría con parte del sistema sanitario y con los cuidados de larga duración- de las transferencias de hijos a padres. Por ello, una adecuada evaluación de la conveniencia e intensidad de este tipo de políticas y de su efecto en la redistribución intra e intergeneracional, debería tener en cuenta el conjunto de estas políticas, incluyendo, también, las que substituyen las trasferencias de padres a hijos, es decir, de nuevo el sistema sanitario, el sistema educativo y las políticas de conciliación familiar y en general los programas de apoyo a la familia.

Por tanto cuando se habla de la reforma del sistema de pensiones de reparto es necesario ponerla en relación con las demás políticas sociales. Ciertamente la financiación vía reparto permitió asegurar la jubilación de una generación que no había cotizado en absoluto, pero la contrapartida es la actual situación. La pirámide poblacional se ha invertido y nos encontramos ante el problema inverso: una generación que ha cotizado y que no tendrá pensiones a no ser que contribuya doblemente para crear, ahora sí, un fondo de capitalización. Este es el llamado problema de la transición al sistema de capitalización, que se agrava conforme se retrasa su inicio, ya que ello impide aprovechar los superávit que puede arrojar el presupuesto público en los años, en que la estructura por edades de la población aun es favorable al sistema. En este sentido, esta ponencia se propone evaluar las reformas necesarias del sistema de pensiones y del conjunto de programas de política social. Para ello se analiza la sostenibilidad de cada uno de ellos en la actualidad y de cara al envejecimiento que va a experimentar su población entre 2020 y 2050. En este contexto, el caso español tiene interés especial por la mayor magnitud de la transición demográfica y por el inferior grado de desarrollo del estado del bienestar en lo que hace referencia a las transferencias hacia delante -de padres a hijos-. Si bien el gasto en pensiones se ha «socializado» en buena parte, queda mucho por hacer hasta alcanzar la socialización del coste de los hijos.

En esta ponencia se evalúa la situación del estado del bienestar español, en dos ámbitos fundamentales. Por un lado se propone testar su sostenibilidad ante el envejecimiento demográfico. Por otro lado, se propone analizar el equilibrio en el grado de intervención en las transferencias inter-generacionales intrafamiliares hacia adelante y hacia atrás, atendiendo a los efectos redistributivos de esa asimetría. La ponencia se estructura en cuatro secciones. La siguiente sección (2) resume la estructura básica del método empleado, enmarcándolo en la literatura teórica actual. La sección tercera presenta los resultados principales. Un primer apartado presenta los resultados sobre sostenibilidad del presupuesto público y de cada uno de los programas sociales. Un segundo apartado evalúa el grado de sustitución de las trasferencias familiares. Finalmente la sección cuarta resume algunas lecciones de los resultados de cara a la reforma del estado del bienestar, con especial referencia a las reformas educativas y a las que nos llevarían a España a converger a niveles europeos en gasto social.

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2. El marco teórico de análisis de los efectos de la política fiscal a largo plazo: la contabilidad generacional

El objetivo de esta sección es ofrecer una panorámica del método de contabilidad generacional, que se emplea en este estudio, así como su encuadre en la literatura teórica que analiza el papel del estado del bienestar y su sostenibilidad.

2.1. La literatura teórica

El marco teórico de análisis de los efectos dinámicos de la política fiscal son los modelos de equilibrio general de generaciones solapadas (MGS-EG), el modelo neoclásico dinámico más adecuado para abordar cuestiones de economía de la población. En este tipo de modelos se analiza la optimización intertemporal que realiza un individuo representativo de cada generación en interacción con los de las demás generaciones. En este contexto es posible analizar, entre otras múltiples cuestiones, los efectos de cambios demográficos sobre el ahorro y la acumulación de capital y sobre el presupuesto público, así como los efectos sobre el bienestar de las consiguientes políticas de reforma.

También en el contexto de este tipo de modelos, se desarrolla la literatura teórica que analiza la conveniencia de las políticas de transferencias intergeneracionales. Este tipo de análisis se ha desarrollado especialmente los últimos años, en parte debido a la transición demográfica que están experimentado la mayoría de países desarrollados con mayor o menor intensidad.

El modelo inicial propuesto por Samuelson y Diamond, suponía agentes cuyo bienestar era independiente del de los demás -siguiendo la tradición de individualismo metodológico, de la teoría económica. De hecho, este modelo añade la interacción entre generaciones al modelo de «ciclo vital» en que el individuo simplemente ahorra con el fin de «alisar» su consumo, es decir de distribuirlo más uniformemente que su renta a lo largo de su ciclo vital. Como resultado, la tasa de ahorro media de la economía dependería de la distribución por edades de la población. Pero este modelo en que los individuos agotaban su riqueza al morir, no explicaba la acumulación de capital observada, por lo que en derivaciones posteriores del modelo se introdujo altruismo con respecto a las demás generaciones que daba como resultado ahorro por motivo herencia y, con el, una mayor acumulación de capital. De modo similar se introduce en el modelo altruismo hacia los hijos, que da lugar a la decisión de tener hijos (modelos de fecundidad endógena), a educarlos (acumulación de capital humano); o altruismo de hijos a padres que da lugar a donaciones a los padres.

Los modelos de fecundidad endógena se han desarrollado rápidamente en los últimos años. Si bien es cierto que la decisión de tener hijos no se reduce a motivaciones económicas, también lo es que es necesario tener en cuenta de algún modo sus efectos económicos. El modelo estándar con fecundidad exógena considera que la población crece de forma exógena y sin costes -los niños caen del cielo preparados para entrar en el mercado laboral-; y ello también puede llevar a conclusiones peculiares. Es cierto que los modelos de fecundidad endógena se enfrentan a una seria limitación. El criterio de optimalidad estándar en economía, el óptimo de Pareto -se mejora si mejora al menos uno sin empeorar a nadie- no es aplicable ya que el método no es capaz «valorar» la aparición de un nuevo individuo -la situación resultante no es «comparable» a la situación anterior. Y según como se plantee la función de bienestar, se puede obtener un equilibrio con infinitos agentes y mínimo consumo o lo contrario. Esta dificultad se esquiva considerando el bienestar de una generación frente a otra (lo cual equivale a maximizar el bienestar per cápita). Y es precisamente en este contexto en Page 62 el que se obtiene un resultado sorprendente a primera vista, que motiva parte de nuestro análisis. Si se introduce una motivación altruista hacia los hijos, los agentes deciden tenerlos sopesando ese beneficio y los costes de criarlos. Sin embargo los agentes no captan los beneficios y coste sociales que sus hijos -futuros trabajadores- reportan a la sociedad1. Peters (1995), Bental (1989), Abío et al. (2004) entre otros han analizado este problema y se llega a la conclusión de que es necesario diseñar una política para que los agentes «internalicen» estos efectos. En concreto un sistema de pensiones de reparto que vinculara las pensiones a las cotizaciones de los hijos daría a los agentes la señal adecuada para que valoraran también el beneficio y coste social de los hijos2. Alternativamente, se podría mantener el sistema de reparto actual, que redistribuye en contra de las familias con hijos y compensarlo con un sistema de reparto de ayudas familiares, del mismo tamaño, que compensara esta redistribución3. Además estas ayudas no deberían condicionarse al nivel de renta, máxime cuando las futuras cotizaciones de este niño beneficiarán a toda la población que las recibirá como pensión. Sinn (2000) aplica este razonamiento a la discusión sobre la transición al sistema de capitalización. Aduce que no se dan dos cargas -mantener al actual sistema de reparto y crear el de capitalización- sino que hay una tercera: criar hijos. Para equilibrar estas tres cargas sugiere crear un sistema mixto en que todos los activos mantienen el sistema de reparto, pero sólo los que no tienen hijos crean el de capitalización de modo que todos soportan dos cargas. Este doble sistema favorecería además la diversificación del riesgo: la financiación vía capitalización se enfrenta también a riesgos como la pérdida de poder adquisitivo por la inflación y la posibilidad de que se reduzcan los tipos de interés a largo plazo.

En el contexto del estudio que realizamos, estos resultados teóricos ofrecen conclusiones interesantes. La política de pensiones debe evaluarse conjuntamente con las demás políticas sociales. A continuación resumimos la metodología concreta que emplearemos.

2.2. La contabilidad generacional como una herramienta de análisis aplicado de la sostenibilidad fiscal intertemporal

La contabilidad generacional proviene del entorno teórico de los modelos de generaciones superpuestas. Parte del modelo estándar, simplificándolo en pro de una mayor aplicabilidad, centrándose estrictamente en los efectos del cambio demográfico en el presupuesto público. En concreto, estima la incidencia por edad de los pagos impositivos y cobros de transferencias iniciales y los proyecta al futuro usando proyecciones demográficas. Como resultado, se obtiene la futura evolución del saldo presupuestario y, por tanto es posible analizar hasta que punto se cumple la restricción presupuestaria intertemporal del sector público. Por tanto, aunque mantiene muchos de los elementos dinámicos de la economía, la contabilidad generacional elimina la posible respuesta de los agentes a la evolución económica y a la política económica, lo cual implica que los precios de los factores se mantienen constantes a lo largo de la proyección, eliminando por tanto efectos de equilibrio general4.

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En esta sección se resume el funcionamiento básico de este método, ilustrado de modo esquemático en el Cuadro 15. Dado que se pretende analizar la sensibilidad de las finanzas públicas a la evolución demográfica, el punto de partida es el análisis de la incidencia de los ingresos y gastos públicos en los ciudadanos según su edad, como indica el lado izquierdo del Cuadro 1. Con esta imputación se obtienen, a partir de las encuestas disponibles sobre los gastos e ingresos de las familias y otras fuentes de datos microeconómicos, perfiles por edad (y, habitualmente, también por sexo) de pagos de impuestos y recepción de transferencias (o perfiles de pagos netos). Estos perfiles se suponen constantes a lo largo del proceso, pero se proyectan al futuro aumentándolos a una tasa constante de crecimiento de la productividad. De este modo se obtienen también los pagos netos de las generaciones futuras6.

Por otra parte, como indica el lado derecho del Cuadro 1, es preciso disponer de la distribución de la población por edad y sexo en el año base del análisis, así como de las proyecciones para los años sucesivos. Estos dos elementos permiten ya obtener una estimación de los ingresos y gastos públicos en los años sucesivos y, por tanto, del saldo presupuestario primario (excluyendo el pago de intereses). Finalmente, basta realizar una sencilla operación actuarial -la suma del valor actual de esa corriente intertemporal de superávit y déficit primarios- para analizar la sostenibilidad intertemporal de las finanzas de las AAPP7. Si la suma obtenida es igual o superior a la deuda acumulada en el año base, la política es sostenible en términos intertemporales o dinámicos. De lo contrario, podemos decir que, con la mera continuación de su política, las AAPP están acumulando una deuda implícita que trasladan a las generaciones futuras.

Esta cifra de deuda implícita, denominada brecha de sostenibilidad, se puede expresar como fracción del PIB del año base del análisis, como suele hacerse con la deuda explícita. Pero dado que el PIB de los años futuros dependerá crucialmente de la previsible caída de la población activa, es más ilustrativo expresarlo como fracción de lo que podríamos llamar «PIB intertemporal»: el valor actual de los PIB previstos para los años futuros. De este modo, la brecha de sostenibilidad, que es intertemporal, se expresa en términos de la capacidad de pago, también intertemporal, del país. La cifra así obtenida nos dice en qué porcentaje del PIB de cada año -en promedio- debería aumentar la recaudación para eliminar la deuda.

El procedimiento anterior, además de obtener una cifra que resume la sosteniblidad de las finanzas públicas, permite cuantificar la contribución relativa -en términos netos- de cada generación a las arcas públicas. Se obtiene así la llamada cuenta generacional de cada generación: el valor actual de los pagos (netos de transferencias) realizados por cada generación (por un individuo representativo de cada sexo de la misma) desde el año base del análisis hasta el fin de su vida. Nótese que una brecha de sostenibilidad positiva (negativa) indica acumulación de deuda (riqueza) que se traslada a las generaciones futuras de Page 64

CUADRO 1. ESQUEMA DEL FUNCIONAMIENTO DE LA CONTABILIDAD GENERACIONAL

[ VEA EL CUADRO EN EL PDF ADJUNTO ]

modo que en algún momento del tiempo será necesario ajustar los impuestos y/o las transferencias de éstas. Por tanto, para obtener el indicador que buscamos, ajustamos la cuenta generacional de todas las generaciones futuras proporcionalmente para eliminar esta deuda. La comparación de la cuenta generacional de la generación nacida en el año base del análisis (la única que seguimos durante su ciclo vital completo) con la de la generación nacida al año siguiente (representativa de la generaciones futuras) nos indicará el grado de redistribución de la renta entre las generaciones actuales y futuras que implica la Page 65 política actual8. En cuanto a las restantes generaciones vivas, su cuenta no recoge todo su ciclo vital, pero son especialmente útiles para evaluar el efecto de cambios en la política sobre los pagos netos de cada generación.

En síntesis, la brecha de sostenibilidad permite evaluar la viabilidad financiera intertemporal de una determinada política fiscal; y la diferencia absoluta entre las cuentas generacionales de las generaciones presentes y futuras permite valorar el grado de redistribución intergeneracional que se produce si la política fiscal vigente no es viable. Para esto último también puede emplearse el aumento de impuestos aplicado a las generaciones futuras para eliminar la deuda, o el equivalente si el ajuste se aplica también a las generaciones vivas.

3. Situación financiera del estado del bienestar español
3.1. Datos empleados

Los datos necesarios para elaborar los indicadores de CG son, por una parte, proyecciones demográficas. Éstas son estimaciones sobre la futura evolución demográfica, que partiendo de la actual estructura por edades de la población y de supuestos concretos sobre la evolución futura de variables demográficas clave (fecundidad, mortalidad e inmigración) proyectan el número y distribución por edades de la población futura.

Por otra parte se parte de bases de datos microeconómicos para estimar los perfiles por edad y sexo de los actuales ingresos y gastos públicos en la población. Esos perfiles se proyectan al futuro para las generaciones actuales y futuras. El nivel de los mismos crece a una tasa ligada al crecimiento de la productividad considerada en el escenario futuro. Sin embargo, su forma -y por tanto la política fiscal y social que reflejan- se mantiene constante. Finalmente, antes de proyectar los pagos estimados en el año inicial se revalúan para que concuerden con los agregados del presupuesto correspondientes9.

3.2. Sostenibilidad del estado del bienestar español

En la tercera columna de la Tabla 1 se muestra la brecha de sostenibilidad estimada, para el conjunto del presupuesto público en la primera fila y eliminando el efecto de la deuda inicial en la segunda fila. En las dos primeras columnas se muestra el saldo observado en 2004 y el saldo estimado en 2050 en porcentaje del PIB de ese año. Para valorar en términos relativos la magnitud del problema se estima que para eliminar esa brecha de sostenibilidad del 2,02% del PIB intertemporal sería necesario aumentar todos los impuestos de las generaciones futuras en un 18,40%.

A continuación se desglosa esa deuda intertemporal en los distintos programas de la política social. En primer lugar se muestra la brecha atribuible al sistema de pensiones contributivas de reparto. A pesar de tener un superávit del 0,9% del PIB en 2004, se estima un déficit del 6,17% del PIB en 2050. La brecha de sostenibilidad atribuible a este sistema es 1,49 puntos del PIB intertemporal.

Ello es así a pesar de que las estimaciones se ciñen a escenarios relativamente optimis-Page 66

TABLA 1. SOSTENIBILIDAD INTERTEMPORAL DEL PRESUPUESTO PÚBLICO: DESCOMPOSICIÓN DE LA BRECHA DE SOSTENIBILIDAD EN LOS SUBPROGRAMAS DEL ESTADO DEL BIENESTAR (cuentas AAPP 2004)

[ VEA LA TABLA EN EL PDF ADJUNTO ]

tas sobre la evolución del gasto en pensiones. En concreto se estima que el gasto en pensiones de jubilación -prestación más sensible al envejecimiento por dirigirse fundamentalmente a los mayores de 65 años-, pasará del 6,02% del PIB en el 2004 al 13,56% en el 2049, año en que alcanzará su cota máxima. Asimismo, las restantes modalidades de prestaciones contributivas -en especial las pensiones de viudedad- seguirán una evolución semejante, si bien crecerán en menor medida.

Las filas siguientes muestran algunos programas sociales que únicamente suponen un gasto y no tienen financiación directa asignada, por lo que la cifra de brecha de sostenibilidad representa el gasto medio del período en términos del PIB. Nótense como los que vienen afectados por el envejecimiento -sanidad y cuidados de larga duración- aumentan entre 2004 y 2050, mientras que los dirigidos a la población joven -educación y familia- se reducen levemente. La brecha de sostenibilidad se mantiene entre los valores de 2004 y 2050 mostrando que es un promedio entre todos los años del análisis.

En resumen, a pesar de partir de estimaciones moderadas para las partidas de gasto más afectadas por el envejecimiento (pensiones y sanidad) se observa que la política pública española en su conjunto es insostenible10.

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FIGURA 1. EVOLUCIÓN DEL SALDO PRESUPUESTARIO PRIMARIO ANUAL (en % del PIB)

[ VEA LA FIGURA EN EL PDF ADJUNTO ]

Para tener una visión completa de esta cuestión es necesario observar la evolución del saldo público año a año, mostrada en la Figura 1. Es importante resaltar que el indicador de sostenibilidad global -la brecha de sostenibilidad del 2,02%- se obtiene suponiendo que los superávit estimados en los próximos veinte años se acumulan en el mercado de capitales para subvenir las necesidades futuras, lo cual está lejos de ser un compromiso explícito del gobierno. Además se observa que, a pesar de la recuperación más allá de la jubilación de la generación del baby boom, se estabiliza a un valor negativo.

3.3. Grado de intervención en las transferencias inter-generacionales intra-familiares

Como se decía en la introducción, para valorar el papel del estado del bienestar es necesario tener en cuenta el equilibrio en su intervención en las trasferencias intergeneracionales. El estado del bienestar sustituye las funciones de la familia extensa en el cuidado de los dependientes, de modo que sustituye por un lado las transferencias de los hijos adultos a los padres ancianos y por otro lado las trasferencias de los padres a los hijos dependientes. La CG permite evaluar en qué medida ello ocurre. La Tabla 2 muestra los resultados. Destaca la asimetría en el tamaño de los dos tipos de intervención. Y es que, si bien se han sustituido casi plenamente las transferencias de hijos a padres -las pensiones y la sanidad se extienden a todos los ciudadanos-, queda mucho por hacer en el sentido inverso. En efecto el gasto total en prestaciones a los mayores es ya un 12,16% del PIB de 2004 y se estima que aumentará a más del 22% del PIB de 2050, mientras que el gasto total en dependientes menores es sólo del 5,6% del PIB y se reducirá ligeramente en 2050. Además esas prestaciones a los mayores se distribuyen mucho más igualitariamente -en muchos casos son universales- que las prestaciones a menores. Es necesario avanzar en ese equilibrio para evitar que el estado del bienestar y los ajustes necesarios para lograr su sostenibilidad sea una fuente de desigualdad, ya que si bien se espera que todos los individuos alcancen la tercera edad, no todos tienen el mismo número de hijos.

Desde este punto de vista, no se puede hablar de una reforma del sistema de pensiones aislado, ya que las familias con hijos contribuyen al sistema doblemente al aportar tanto cotizaciones monetarias como futuros contribuyentes. Para corregir esta «externalidad» positiva que genera el sistema de repar-Page 68to, deberían generar un mayor derecho a pensión. Como se decía en la sección 2.1 la literatura teórica ofrece otras alternativas, políticamente más viables, es que el coste de sus hijos sea totalmente socializado al igual que ha ocurrido con las pensiones. Ello es especialmente importante si se tiene en cuenta que esos bajos niveles de gasto en familia que se observan en España con respecto a la Unión Europea, tienen mucho que ver con la reducida tasa de natalidad española.

4. La reforma del estado del bienestar español en un contexto europeo

En esta sección revisamos algunas cuestiones a tener en cuenta de cara a la reforma del estado del bienestar español. En primer lugar se discute la posibilidad de recuperar activos. En segundo lugar, se evalúa el coste de algunas medidas recientes en materia educativa. En tercer lugar, se simula el efecto de aumentar algunas partidas del gasto social a niveles europeos. Finalmente el apartado cuarto resume las conclusiones.

4.1. La posibilidad de recuperar activos: el efecto de un aumento de la fecundidad

La transición demográfica que se ha producido en la mayoría de países desarrollados ha sido algo más tardía y pronunciada en España. A la explosión demográfica que se produjo entre 1957 y 1977 siguió una severa caída de la fecundidad, reforzada por el retraso en la edad de tener hijos. En España, además, es especialmente grave la escasez de equipamientos y servicios pensados para las madres que trabajan y la ausencia de una política de apoyo a las familias cuyo gasto se sitúa en torno al 0,5% del PIB, mientras que en el conjunto de países de la Unión Europea la cifra se sitúa en el 2,5%.

La cuestión que surge inmediatamente es si la crisis de las finanzas públicas -claramente debida a la escasez relativa de contribuyentes- puede paliarse a través de la entrada de nuevos trabajadores en el mercado laboral. Las posibles vías para recuperar empleados son, el aumento de los activos (nuevos nacimientos, incremento de la participación laboral de las mujeres y entrada de inmigrantes), la reducción de la tasa de paro y el alargamiento de la vida laboral.

En lo sucesivo revisamos los efectos de las distintas alternativos. La que resulta más eficaz es el alargamiento de la vida laboral. En Bonin et al. (2001) se realiza una simulación empleando CG y se constata que se podía reducir una parte sustancial de la deuda implícita acumulada por el sistema de pensiones.

Otra variable clave es la entrada de inmigrantes, también difícil de prever, ya que en España, en los últimos años, se ha disparado de 35.000 (en 1995) a cifras mucho mayores (600.000) en la actualidad. En general se espera un efecto positivo sobre el presupuesto público ya que aumentan la población activa y por tanto los ingresos. Sin embargo, además de los problemas socioeconómicos y éticos que plantea, que exceden el ámbito de este trabajo, la inmigración genera también efectos negativos sobre el presupuesto ya que aumenta los gastos de carácter social11. Algo Page 69 similar ocurre con el aumento que se está produciendo -también con retraso en España- de la participación laboral de las mujeres. Si bien es deseable por muchas razones, hay que tener en cuenta que el efecto positivo de sus mayores contribuciones se puede ver compensado por el derecho contraído a mayores prestaciones contributivas12.

Lógicamente, la participación laboral femenina condiciona la recuperación de la fecundidad, aunque la dirección del efecto no está clara. Si bien la participación laboral parece afectar negativamente a la fecundidad, en los datos se observa una trayectoria en forma de U. Al principio la relación es negativa, pero llega un punto -una vez se ha producido la transición demográfica- en que la fecundidad se recupera y está positivamente correlacionada con la participación laboral femenina. Entonces una de las causas principales de la fecundidad reducida parece ser el desempleo (Adserà, 2003). Gutiérrez-Domènech (2002) muestra que la existencia de trabajo a tiempo parcial y el nivel educativo favorecen la reincorporación de la mujer al mercado de trabajo tras la maternidad.

En cuanto a la fecundidad, vale la pena resaltar que en las proyecciones demográficas se supone ya una recuperación de la fecundidad a 1,53 hijos por mujer en 2020. Sin embargo esta recuperación tan gradual y escasa, tiene un impacto limitado, ya que sus efectos se producen a muy largo plazo: los nuevos nacidos entran en el mercado laboral cuando ha pasado el problema del envejecimiento. Únicamente una recuperación rápida de la fecundidad alrededor del año 2000 hubiera permitido la entrada de cohortes más numerosas a partir de finales de la década de 2020, cuando el mercado laboral empezará a estrecharse. Ciertamente la evolución futura de la fecundidad es una incógnita, dada la heterogeneidad observada en las pautas de recuperación de esta tasa en los distintos países. España, experimentó una caída algo más tardía y muy superior a la media de la OCDE y se ha recuperado muy levemente desde su mínimo de 1,16 en 1998. La tasa de fecundidad cayó para los países de la OCDE, especialmente entre 1970 y 1985, pasando del 2,69 al 1,6513. Esta caída se desaceleró desde entonces e incluso se invirtió en algunos países de la OCDE como Estados Unidos y varios países nórdicos que han recuperado niveles cercanos a la tasa de reemplazo.

En Patxot y Farré (2007) se simula una recuperación de la fecundidad al nivel de reemplazo (2 hijos por mujer) que, producida a la misma velocidad que la caída, culminaría en 2015, pero ni siquiera esta recuperación unida a la considerable entrada de inmigrantes considerada en el escenario base, logra estabilizar la tasa de dependencia. Esa recuperación gradual tiene prácticamente el mismo efecto que otro escenario simulado: un aumento súbito de la fecundidad equivalente al número de abortos observados en 2004 (más de un 18% de los nacidos vivos).14 La Figura 2 muestra el efecto en el saldo presupuestario de ambos escenarios, con respecto al escenario base. El efecto sobre la sostenibilidad es, en conjunto, positivo. Si bien aumentan los costes a corto plazo, reduciendo el Page 70

FIGURA 2. EVOLUCIÓN DEL SALDO PRIMARIO EN DISTINTOS ESCENARIOS DEMOGRÁFICOS

[ VEA LA FIGURA EN EL PDF ADJUNTO ]

superávit, los beneficios posteriores reducen la magnitud del déficit final. Con ello se reduce la oscilación de la tasa de dependencia y del saldo presupuestario y, con ello, el ajuste necesario de los impuestos futuros de 18,40% a 17,30%.

4.2. El coste de la reforma educativa

En Patxot y Farré (2007) Se realiza una estimación del aumento de gastos esperable de los recientes cambios legislativos en esta materia, partiendo de una estimación de los costes actuales que observa:

  1. El gasto público por alumno en las distintas edades crece conforme lo hace la edad de los alumnos y se avanza en el sistema educativo, en los tramos no universitarios, con excepción del coste en educación preescolar (Educación Infantil de primer ciclo, de cero a dos años) que por razón de la ratio alumno/grupo tiene un alto coste en términos relativos.

  2. En las enseñanzas no universitarias de régimen general (Educación infantil, primaria, secundaria y ciclos formativos de formación profesional), el gasto público por alumno en los centros públicos es claramente superior al gasto en los centros concertados: entre vez y media y dos veces. Las razones deben buscarse en las relativamente más altas ratios alumno por profesor que se dan en los centros concertados, ubicados normalmente en áreas territoriales relativamente pobladas, en el hecho que el concierto educativo no cubre la totalidad de los costes de funcionamiento en los centros concertados, ni tampoco sus inversiones en equipamiento e instalaciones, y en los menores costes de personal, que perciben unas retribuciones todavía no equiparables a los de los centros públicos (Véase Tabla 3).

    En lo que hace referencia a costes futuros conviene señalar:

  3. El gasto educativo por alumno en España es inferior al de la media de los países de la zona euro. Asimismo, en términos de PIB el gasto educativo público es igualmente inferior. Los objetivos preconizados en la nueva Ley Orgánica de Educación requerirán del aumento de los recursos Page 71

    TABLA 2. BALANCE DE LA INTERVENCIÓN DEL SECTOR PÚBLICO EN LAS TRANSFERENCIAS INTER-GENERACIONALES INTRA-FAMILIARES

    [ VEA LA TABLA EN EL PDF ADJUNTO ]

    públicos tanto en centros públicos como en centros concertados, más todavía si se pretenden alcanzar los objetivos europeos para 2010 (Objetivos de Lisboa). Para hacer frente a los nuevos requerimientos del sistema educativo, a las necesidades de la población escolar y hacer frente al déficit histórico el gasto público debería elevarse sustancialmente. Podría establecerse indicativamente en el 6'5% del PIB.

  4. El gasto público por alumno en centros concertados crecerá necesariamente para dar cumplimiento a las previsiones legales de analogía salarial para los docentes de centros concertados respecto a los de los centros públicos, para satisfacer plenamente el principio de gratuidad de la educación en los centros concertados y para garantizar la gratuidad de la educación infantil en el tramo de edades comprendidos entre los tres y los cinco años en centros concertados. El gasto público por alumno en centros concertados deberá crecer notablemente en España al menos hasta el año 2012 y siempre por encima de los costes unitarios en centros públicos por las razones citadas. Con todo, los costes unitarios seguirán siendo inferiores, en el supuesto que se mantengan las diferencias de ratio entre centros concertados y centros públicos, cosa altamente probable (Véase Tabla 2).

    Una vez incorporadas de modo gradual las medidas preconizadas por la LOE y el PNE y considerando la plena equiparación del coste unitario de la escuela concertada y la pública, sin tener en cuenta el hecho de que el ratio alumnos/grupo no es homogéneo, se estima que la brecha de sostenibilidad atribuible al sistema educativo podría aumentar de 4,41 a 4,761.

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    TABLA 3. COSTES UNITARIOS EN LAS DIFERENTES ETAPAS EDUCATIVAS 2003, SEGÚN TITULARIDAD DEL CENTRO

    [ VEA LA TABLA EN EL PDF ADJUNTO ]

4.3. Otras políticas de armonización con la UE

En esta sección analizamos el efecto de aumentar algunas partidas del gasto social hasta niveles europeos. En primer lugar se introduce el aumento en gasto educativo resultado del ejercicio del apartado anterior. En segundo lugar se introduce un aumento del gasto en familia, de modo que alcance los niveles europeos, es decir del actual 0,5%, al 2,1% del PIB, la media de la UE-15 en 2000.

En tercer lugar se introduce un aumento de gasto en cuidados de larga duración para que alcance el nivel de la UE-15 en 2004. Es decir, se produce un aumento del 80%15.

El resultado de este ejercicio es un aumento de la brecha de sostenibilidad en más del doble, del 2,02 al 4,89 que muestra la distancia que nos separa de la media europea en materia de política social.

4.4. Conclusiones

En resumen, los resultados nos indican que el estado del bienestar español muestra una brecha de sostenibilidad considerable en su estado actual (2,02%), aun suponiendo que el superávit primario que arroja el presupuesto durante los próximos 20 años es acumulado. Ello genera una primera recomenda-Page 73

TABLA 4. COSTES UNITARIOS EN LAS ETAPAS EDUCATIVAS EN EL AÑO 2003 SEGÚN TITULARIDAD DEL CENTRO (euros constantes 2003)*

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ción de política económica: es necesario articular el modo en que esos superávit se acumulan por agentes públicos y privados. El fondo de reserva acumulado por el sistema de pensiones contributivo es un buen comienzo pero es claramente insuficiente para abordar el conjunto de las futuras demandas sociales.

El indicador de insosteninilidad se dobla si incorporamos el efecto de la reciente legislación en materia educativa y si hacemos que el gasto social en familia, y cuidados de larga duración converja a niveles europeos. La posibilidad de mejorar la situación mediante la recuperación de activos queda mermada en Page 74 el caso de la inmigración y la participación femenina ya que las prestaciones que reciben reducen su aportación a las arcas públicas. En cuanto a la recuperación de la fecundidad se muestra eficaz, pero los efectos positivos en el presupuesto se hacen notar únicamente en el largo plazo.

Los resultados anteriores indican, por tanto, que las futuras reformas dirigidas a mejorar la sostenibildad del estado del bienestar español, deberían elevar los bajos niveles de intervención del gobierno en las transferencias de padres a hijos, que además dificultan la recuperación de la fecundidad, una de las más bajas del mundo.

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[1] Una muestra de lo limitado de este análisis es que el beneficio neto puede ser positivo o negativo, según las funciones matemáticas de bienestar y de producción empleadas. Ello no hace más que mostrar la necesidad de avanzar en este tipo de formulaciones.

[2] Además al tener dos formas de «ahorrar» o trasferir recursos al período siguiente -capital financiero o humano- la rentabilidad de ambos se iguala y se llega a la regla de oro.

[3] Lógicamente, si los padres fueran «perfectamente» altruistas no sería necesaria esa intervención ya que, al tener en cuenta el bienestar de todas las generaciones futuras, internalizarían la externalidad.

[4] Ello puede parecer una simplificación considerable. La alternativa es el uso de modelos de generaciones superpuestas aplicados, pero no está exento de problemas. Para una discusión de las limitaciones de los mismos véase ABÍO et al. (2005) capítulo 2.

[5] Los lectores interesados pueden encontrar una breve explicación formalizada en el apéndice y una revisión de la literatura en BONIN y PATXOT (2005). Véase también, para una visión completa BONIN (2001) que recoge también las discusiones críticas de BUITER (1997), HAVEMANN (1994) y DIAMOND (1994).

[6] Esta es la regla general de proyección, pero cabe desviarse de la misma para recoger casos especiales. Por ejemplo en este trabajo se tiene en cuenta el especial ajuste de las pensiones, teniendo en cuenta que las nuevas altas crecen con la productividad, mientras que las pensiones ya creadas crecen sólo con la inflación.

[7] Para actualizar los flujos monetarios de distintos períodos temporales al año base se emplea una tasa de descuento constante.

[8] Carece de interés compararla con la de las demás generaciones futuras, ya que sólo se diferencian de ésta por el ajuste de productividad que hacemos (recuérdese que suponemos que los pagos netos por edad y sexo se mantienen constantes en el tiempo).

[9] Con los ingresos y gastos que no se pueden imputar directamente a un grupo de edad, se obtiene un gasto neto que se imputa por igual a todos los miembros de la población. En PATXOT y FARRÉ (2007) se describen las fuentes de datos microeconómicas y los criterios de imputación.

[10] Véase PATXOT y FARRÉ (2007) para una discusión sobre la necesidad emplear modelos de proyección transparentes que permitan constatar el efecto de los supuestos adoptados respecto a la evolución de la productividad, del empleo y de otras variables clave, sobre los resultados.

[11] BONIN et al. (2000) realizan este análisis para el caso alemán en que la inmigración es ya un fenómeno consolidado y se dispone de datos. Aún así, para estimar perfiles de pagos de impuestos y recepción de transferencias diferenciados para los inmigrantes, se hace necesario suponer que los inmigrantes se integran asimilándose a los extranjeros residentes en el país, que entraron en una situación económica más favorable. Los resultados muestran que en términos globales la entrada de inmigrantes favorece la sostenibilidad, pero ello depende crucialmente del ritmo de integración y de la cualificación de los mismos. En el caso español es además relevante el hecho de que los actuales inmigrantes están cercanos en edad a la generación de baby boom, con lo cual si permanecen en el país engrosaran el volumen de receptores en los años de la crisis.

[12] Véase ABÍO et al. (2003). En este trabajo se realiza un experimento en que los perfiles de participación laboral de las mujeres se aproximan paulatinamente a los de los hombres -proceso ya realizado para las cohortes menores a 25 años- quedando ligeramente por debajo de ellos en 2025, según las proyecciones elaboradas por FERNÁNDEZ-CORDÓN (1996). Para obtener un efecto neto positivo es necesario suponer un sistema de pensiones actuarialmente equitativo, es decir, que aumentan las pensiones contributivas de las mujeres únicamente en la cuantía en que aumentan sus cotizaciones.

[13] La media se reduce ostensiblemente si se omiten algunos países, como México y Turquía en que la tasa de fecundidad se mantiene por encima del 2 en 2000 a pesar de que también ha habido una caída sustancial.

[14] La tasa de abortos por nacidos vivos no ha dejado de aumentar desde 1991 pasando de 10,58% a 18,69% en 2004.

[15] EPC (2006) estimaba en 2004 un 0,9 para UE-15, mientras que cifraba el gasto español en el 0,5% del PIB. Estos estudios suelen partir de metodologías estándar, por lo que el aumento que aplicamos es del 0,5 al 0,9%.