La eficiencia energética de los edificios y el marco jurídico de la rehabilitación urbana

Autor:María Rosario Alonso Ibáñez
Páginas:429-445
 
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1. Excesos, contradicciones y confusión en torno a la conceptualización jurídica de la rehabilitación urbana

A diferencia de otras políticas estatales, como la política de vivienda, la intervención la ciudad existente, ya hecha, no ha empezado a tener hasta el año 2011 un patrón jurídico medianamente definido. La rehabilitación urbana se ha venido desarrollando amparada en un marco jurídico de regulación que ha tenido un carácter inespecífico, y en el que ha tenido, hasta los años 2010-2011-2013, un claro protagonismo la normativa en materia de fomento de viviendas de protección, y no la legislación urbanística. Es la reglamentación de los Planes de Vivienda que se incorpora la denominada «rehabilitación integrada» como una modalidad de acción de fomento por perímetros urbanos, contrapuesta a la rehabilitación «aislada», es decir, edificio a edificio. El articulado de la Ley estatal de Suelo de 2007 carecía de una regulación específica para intervenir en la ciudad consolidada, y, con carácter general para todo el territorio español, era el marco que proporcionaba el Real Decreto 2329/1983, de 28 de julio, de

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protección a la rehabilitación del patrimonio residencial y urbano, el que proporcionaba una primera aproximación con enfoque multidimensional, a la intervención en la ciudad ya hecha, al tener por objeto «la protección y financiación de las actuaciones de rehabilitación de viviendas y su equipamiento, incluidas o no en áreas integradas, así como el régimen y funcionamiento de dichas áreas», entendiendo que la rehabilitación comprende tanto las adecuaciones constructivas o funcionales de viviendas o de edificios cuyo destino principal sea el de vivienda, como las adecuaciones del «equipamiento comunitario primario, entendiéndose por tal los espacios libres, las infraestructuras y las dotaciones». El Real Decreto 2329/1983, de 28 de julio, en el marco de la política de vivienda, dejó establecido también un sistema de ayudas a la rehabilitación que ha venido ajustándose, cada vez más, a los criterios de personalización predominantes en las ayudas a la vivienda protegida, aunque con cuantías de ayuda unitaria menores, y esta analogía con las ayudas para actuaciones de nueva construcción, moduladas en función de los niveles de ingresos de sus beneficiarios, no ha resultado eficaz a efectos de estimular la rehabilitación en España. Así lo reconoció el Real Decreto 726/1993, de 14 de mayo, por el que se regula la financiación de actuaciones protegibles en materia de rehabilitación de inmuebles: «no parece satisfactorio que las ayudas estatales se dispersen en operaciones individuales de rehabilitación, con escasa incidencia de un contexto de graves problemas de deterioro de amplias áreas de las ciudades españolas, cuya solución solo resulta posible desde intervenciones públicas de gran envergadura y a un coste que resulta demasiado oneroso para las Administraciones territoriales».

La práctica urbana, por otro lado, ha venido utilizando indistintamente y sin el menor rigor los términos «rehabilitación» y «renovación urbana».

Algunos profesionales, en un esfuerzo por clarificar esta terminología, han propuesto algunas definiciones. Se considera por «rehabilitación» de viviendas la «intervención en uno o varios edificios de viviendas que va más allá de las meras obras de conservación y mantenimiento (aunque las pueda incluir), para su adecuación estructural (estabilidad) y funcional (singularmente en materia de estanqueidad, seguridad, salubridad, accesibilidad, aislamiento térmico, mejora de la eficiencia energética, adecuación de las instalaciones, etc. ), con la finalidad de la adaptación del mismo, parcial o totalmente, a las condiciones y exigencias de Ley Ordenación Edificación, CTE y demás disposiciones complementarias». El término «renovación» o «renovación urbana» se admite, de manera bastante generalizada, en relación a las “intervenciones que incluyen, en su caso, actuaciones de demolición y sustitución de los edificios, y así se utiliza, por ejemplo en el Plan Estatal de Vivienda y Rehabilitación 2009-2012 (y en los anteriores), al referirse a las Áreas de Renovación Urbana (ARUs) (Rubio Del Val, 2010).

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Con la promulgación de la Ley estatal 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas, aparecieron posteriormente lo que se ha venido a llamar por el legislador estatal «actuaciones sobre el medio urbano», en cuyo seno se van a diferenciar las actuaciones de rehabilitación edificatoria, las actuaciones de regeneración urbana y las actuaciones de renovación urbana. Todas ellas, de manera simplificada, se aglutinan bajo la expresión «rehabilitación urbana». El preámbulo del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el TRLSRU dice expresamente que el texto refundido prescinde en su título de los términos regeneración y renovación urbanas no sólo para facilitar el conocimiento, manejo y cita de la norma, sino, «sobre todo, por considerar que el término rehabilitación urbana engloba, de manera comúnmente admitida, tanto ésta, como la regeneración y renovación de los tejidos urbanos». Se evidencia así, ya de entrada, qué filtro condiciona la visión de la compleja realidad de las inter-venciones sobre la ciudad ya edificada.

Y así, se conceptualizan legalmente como «actuaciones sobre el medio urbano»1, las actuaciones que tienen por objeto realizar «obras», diferenciando estas en obras de «rehabilitación edificatoria», y «obras de regeneración y renovación urbanas», según establece el apartado 1 del artículo 2 del TRLSRU2:

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Las que tienen por objeto realizar obras de rehabilitación edificatoria, cuando existan situaciones de insuficiencia o degradación de los requisitos básicos de funcionalidad, seguridad y habitabilidad de las edificaciones, y las de regeneración y renovación urbanas cuando afecten, tanto a edificios, como a tejidos urbanos, pudiendo llegar a incluir obras de nueva edificación en sustitución de edificios previamente demolidos

.

Conceptualmente, regeneración y renovación urbanas están equiparadas, ya quedaron equiparadas en el artículo 110.1 de la LES, y desde entonces se vienen definiendo, erróneamente, como si fueran exactamente lo mismo. El precepto mantiene cierta diferenciación para las obras de rehabilitación edificatoria, aunque queda desfigurada en la Exposición de Motivos, como se ha dicho anteriormente.

De esta manera el legislador estatal continúa, manteniendo la tradición de las reglamentaciones de los sucesivos Planes Estatales de Vivienda desde hace tres décadas, desatendiendo las experiencias y buenas prácticas existentes, y la investigación urbana. Es en el marco de la reglamentación de la política de vivienda que se ha acuñado la expresión «áreas de rehabilitación integral» y «áreas de renovación urbana», caracterizándose las ARIs por tener como finalidad «actuaciones de mejora de tejidos residenciales en el medio urbano y rural, recuperando funcionalmente conjuntos históricos, centros urbanos, barrios degradados y municipios rurales, que precisen la rehabilitación de sus edificios y viviendas, la superación de situaciones de infravivienda, y de intervenciones de urbanización o reurbanización de sus espacios públicos»3. Curiosamente, va a ser en la identificación de las actuaciones protegidas en ARIs que se contemplen específicamente, en relación viviendas, elementos comunes del edificio y espacios públicos, además de las obras de mejora de la habitabilidad, seguridad y accesibilidad, las de eficiencia energética, la utilización de energías renovables y el establecimiento de redes de climatización y agua caliente sanitaria centralizadas alimentadas con energías renovables.

Con el Real Decreto Legislativo 2/2008, con el que se aprobaba el TRLS 2008, se introduce, como contenido del derecho de propiedad de las edificaciones, «el realizar los trabajos de mejora y rehabilitación hasta donde alcance el deber legal de conservación»4.

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Sobre los deberes de uso, conservación, mejora y rehabilitación van a pivotar las previsiones que vinieron posteriormente de la mano del artículo 111 de la Ley de Economía Sostenible. En su apartado 1 se contenía una habilitación «a la Administración competente» para imponer órdenes de ejecución de «obras de mejora», que llevaban aparejada la declaración de utilidad pública o interés social a los efectos de la expropiación, obras de mejora que, en virtud del apartado 2 del mismo precepto, pasaban también a tener la consideración de obras necesarias en la legislación sobre propiedad horizontal, lo que contribuía, ciertamente, a facilitar su realización.

A los efectos de imposición de órdenes de ejecución, el apartado 1 del artículo 111 de la LES pasa a considerar como obras de mejora, ampliando considerablemente el concepto que le daba el TRLS 2008, entre otras, las que en el supuesto de que la construcción o el edificio de que se trate quede afectado por un programa, plan o cualquier otro instrumento legal de rehabilitación de viviendas aprobado y en vigor, y se refieran a obras «que vengan impuestas por normas legales sobrevenidas por razones de seguridad, adecuación de instalaciones y servicios mínimos, reducción de emisiones e inmisiones contaminantes de cualquier tipo y las necesarias para reducir los consumos de agua y energía».

Este criterio se mantiene en el posterior artículo 17.1.a) del Real Decreto-ley 8/2011, considerando obras de mejora las que se realicen «por motivos de calidad y sostenibilidad del medio urbano, cuando los inmuebles formen parte de un plan, programa o instrumento legal de rehabilitación previamente aprobado, y...

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