Sobre la eficacia vinculante de las Resoluciones de la DGRN a la vista de las últimas reformas de la Ley Hipotecaria
| Autor | Ricardo Cabanas Trejo |
| Cargo | Notario |
| Páginas | 59-66 |
A la vista de la rotunda doctrina que la DGRN está sentando en materias especial- mente sensibles para el Notariado (poderes, certificación de denominación social telemática, etc), salta a primer plano el tema de la eficacia vinculante de sus Resoluciones, ante el riesgo de que algunos Registradores pretendan mantener actitudes insumisas.
La cuestión planteada lisa y llanamente es de orden público. Según el art. 103 CE la Administración Pública sirve los intereses generales, entre otros, de acuerdo con el principio de jerarquía. Por eso, los órganos administrativos pueden dirigir las actividades de sus órganos jerárquicamente dependientes mediante instrucciones y órdenes de servicio, cuyo incumplimiento, al margen de no afectar por sí solo a la validez de los actos dictados por aquellos, sí que puede suponer la responsabilidad disciplinaria del infractor (art. 21 LRJAPyPAC).
En el ámbito registral la calificación de los Registradores se ha querido mantener ?por la DGRN? tradicionalmente fuera de ese principio de jerarquía, sobre la base de afirmar el carácter de la calificación registral como ?acto de jurisdicción voluntaria especial?. Importa destacar cómo ésta es una afirmación que se retroalimenta. Ninguna norma de rango legal así lo proclama (como mucho, se logró colar en el Preámbulo de alguna ley1, y de algún RD2), y es la propia DGRN la que viene insistiendo en ello, de tal forma que la Res. anterior ?alimenta? a la posterior, hasta el extremo de que la propia sucesión de Ress. termina por consolidar una doctrina presentada como una suerte de evidencia incuestionable (por todas, la de 26/06/86). Esto supuesto, se consideraba que la calificación era un acto individual que podría generar responsabilidad civil, pero nunca disciplinaria, o, al menos, no la habría por el hecho de apartarse de criterios anteriores, tanto del propio funcionario (no se le considera vinculado por sus previas calificaciones, o de otros Registradores; Res. 05/02/88), como de la DGRN (Res. 26/06/86, «los Registradores ... como los Jueces no están sujetos en sus funciones al principio de jerarquía para enjuiciar el caso, sino que gozan de independencia en su calificación»). Esta situación, unida a un exasperante procedimiento de recurso gubernativo, lento y falto de mínimas garantías, ha degenerado en el absoluto predominio de unos funcionarios que, sin competencia entre ellos, prácticamente tienen en sus manos la contratación inmobiliaria y mercantil. Como la discrepancia no es entre partes, sino con el funcionario, casi le resulta más fácil a aquéllas plegarse a sus exigencias, antes que entrar en un recurso de resultado incierto, pero retraso ?y coste? asegurado.
Aunque pueden encontrarse algunos precedentes en la figura del dictamen/informe vinculante (sobre todo tras el correctivo impuesto por el TS al RD de 19983), ha sido la Ley 24/2001 la que ha querido poner un poco de orden. En línea con los criterios marcados por el propio TS en la primera de las sentencia citadas, se han llevado al ámbito registral algunas de las garantías propias del procedimiento administrativo4. Pero, también, se ha recortado la absoluta individualidad de la calificación registral mediante la imposición de criterios vinculantes, en atención ?precisamente? a que estos funcionarios no son jueces. Dos fueron las manifestaciones de este último cambio: de un lado, las consultas vinculantes del art. 103; de otro, la afirmación en el nuevo art. 327.X LH de que la Res. expresa por la que se estime el recurso, «tendrá carácter vinculante para todos los Registros mientras no se anule por los Tribunales». En paralelo, el incumplimiento de esta inequívoca obligación legal habría de generar responsabilidad disciplinaria (ya sea como infracción grave ?B.e?, o leve ?C?, art. 313 LH).
Concretamente en el ámbito de la calificación de los poderes la misma DGRN ha tenido la ocasión de recordarlo. En su Res. de 30/12/02 ?entre otras?, declara: «debe recordarse así el carácter vinculante que, según el artículo 327 de la Ley Hipotecaria, tiene toda resolución expresa estimatoria de recursos gubernativos una vez publicada en el Boletín Oficial del Estado, por lo que si el Registrador reprodujera cuestiones ya resueltas por la Dirección General de los Registros y del Notariado procedería la responsabilidad disciplinaria (art. 313 de la Ley Hipotecaria)» (Anuario de la DGRN del año 2002, vol. I, p. 2.657)5.
La reforma llevada a cabo por la Ley 24/2001 fue completa del recurso gubernativo, y además tratada con los dos colectivos implicados de Notarios y Registradores, aunque no fuera del agrado de los segundos, ya que instauraba principios en las antípodas de sus pretensiones. Pero, sorprendentemente, en la Ley 53/2002, de espaldas al colectivo notarial, y en contra de la opinión de la DGRN, se incorpora un nuevo párrafo al art. 327 LH, reformado apenas hacía un año. Esta reforma introduce de forma vergonzante la legitimación del Registrador para recurrir las Ress. de su superior jerárquico, y decimos que lo hizo de forma ?vergonzante?, porque se pretendió disimular con una legitimación más amplia a favor de otras personas que pudieran resultar perjudicadas por el asiento. Repárese en que también esto último ha supuesto una profunda alteración, no ya del recurso gubernativo, sino de todo el procedimiento registral, que sólo da entrada a los otorgantes del título que se pretende inscribir. Los titulares de otros derechos son eso, titulares de ?otros? derechos, quienes ya actuarán en la forma y momento que consideren oportuno en defensa de los mismos, pero si el Registrador considera que no debe practicar un determinado asiento por razón de esos titulares ?rectius, de sus derechos inscritos?, lo que debe hacer es no practicarlo, nunca buscarse ?apoyos? para defender su criterio frente al recurrente y la DGRN. En el procedimiento registral, y en el hipotético recurso ?incluso, cuando se acceda a la vía judicial? no se está solventando una contienda entre particulares acerca de su mejor derecho, sino el mero acceso de un título concreto a un Registro público, y sólo están implicados los otorgantes del título que lo quieren inscribir y el Registrador, como responsable del archivo. Para colmo, la legitimación de aquéllos queda al albur de lo que haya decidido el Registrador, pues sólo si éste les considera perjudicados y por tal motivo les notifica, podrán recurrir después judicialmente ?entiéndase, contra la Res.?, pero en otro caso les está vedado. Si realmente la tutela judicial efectiva estuviera detrás de aquella legitimación, sería inadmisible que un funcionario pudiera decidir por sí y ante sí, quién la tiene y quién no.
Pero lo curioso es que dentro del mismo paquete metieron la legitimación del Regis- trador. La argumentación empleada para justificarla no podía ser más inaudita: la responsabilidad del Registrador ¡pero si el Registrador que inscribe porque se lo ordena una Res. está por principio libre de toda responsabilidad! El argumento comparativo de que el Notario está legitimado también resultaba falaz, pues el Notario sí que responde al haber comprometido su responsabilidad mucho antes, cuando autorizó el título, mientras que la única fuente de responsabilidad del Registrador, que es la inscripción, queda cubierta desde el momento que lo hace por mandato de su superior (art. 327.XI LH, inscribe «en los términos que resulten de la resolución»6). Así las cosas ¿qué incentivos puede tener un Registrador para recurrir contra una resolución estimatoria de un gubernativo? Racionalmente ninguno, pero corporativamente muchos. Con ese recurso se aseguran la posibilidad de ir contra el criterio de su superior jerárquico, criterio que desde el año anterior ?y bajo amenaza de sanción disciplinaria? les era vinculante, con lo cual, y respecto de Ress. que les resultaran particularmente incómodas por su doctrina, al menos tenían la oportunidad de que los Tribunales la cambiaran (no hay que ir muy lejos, el tema de los poderes). Pero, en rigor, sólo de que la cambiaran, nada más, pues, de un lado el título era inscribible, y de otro la eficacia vinculante ya...
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