Efectos socioeconómicos de la reforma del sistema de pensiones

Autor:Alfonso de Lara Guarch - Enrique Martín-Serrano Jiménez
Cargo:Respectivamente, Economista-Actuario y Sociólogo de la Secretaría Confederal de Seguridad Social y Previsión Social Complementaria de Comisiones Obreras
Páginas:69-117
RESUMEN

El debate abierto en torno a la necesidad de reformar el sistema de pensiones ha llevado a plantearse cómo deben enfrentar las pensiones futuras la cuestión de su sostenibilidad. Finalmente la reforma acordada ha optado por responder al problema de fondo con medidas que actúan de forma transversal sobre los ingresos del sistema, sus gastos y los comportamientos de los trabajadores, con el... (ver resumen completo)

 
ÍNDICE
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I Introducción

Los sistemas de Seguridad Social son instrumentos que tienen por objetivo proteger a las personas de los avatares sociales y económicos que en cada momento inciden adversamente en su vida profesional y cotidiana. Por ello no es extraño que la seguridad social deba estar íntimamente conectada con su entorno, adaptándose a los cambios y estableciendo fórmulas que pongan en relación las necesidades de las personas y los recursos con los que hacerlo. La experiencia nos ha enseñado que en la medida en la que aprendemos a anticipar las líneas de tendencia que tendrán las distintas variables que intervienen en esta compleja relación, podemos adelantar estrategias con el tiempo suficiente que permitan que los sistemas de protección desempeñen su función de forma adecuada.

Se ha señalado en numerosas ocasiones la buena salud financiera que tiene nuestro sistema público de Seguridad Social, entre otras causas por los mecanismos anticíclicos que en reformas anteriores hemos sabido anticipar. Principal-mente el mantenimiento de la cotización en las prestaciones de desempleo y el ahorro de los excedentes en el Fondo de Reserva. El hecho de seguir cotizando mientras se perciben la prestación contributiva por desempleo y los subsidios de mayores de 52 años ha hecho posible que, a pesar de la destrucción de empleo experimentada desde 2008, el sistema haya mantenido cierto margen de superávit en todos los ejercicios, que han supuesto que las reservas actuales del sistema concentren algo más de 65.000 millones de euros. Sin embargo, no debemos obviar que esta buena salud financiera del sistema no supone por sí misma la solución de los retos de futuro que deben abordar nuestras pensiones, sino más bien una especie de colchón de tiempo en el que deberemos acometer otras reformas con las que volvamos a anticiparnos a dichos retos.

Entre los fenómenos que deberemos enfrentar en un futuro próximo destacan el demográfico y el económico.

El reto demográfico consiste en la certeza que ya tenemos respecto de que en apenas tres décadas habremos de pagar exactamente el doble del número de pensiones que actualmente financiamos. Sabemos con seguridad que serán unas 17 millones de pensiones porque esos jubilados son los que actualmente ya estamos cotizando como trabajadores en activo y, salvo cataclismo, alcanzaremos en el entorno del año 2040 esa cifra quienes tengamos edad de ser pensionistas.

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Sabemos igualmente que la media de tiempo que habremos de cobrar estas pensiones será entre los 18 y 20 años aún aplicando las predicciones más moderadas respecto de la evolución de la esperanza de vida en la edad adulta. Y, por último, sabemos también que la cuantía de las pensiones tenderá a crecer por encima de las que actualmente tiene que pagar el sistema de pensiones, porque nuestros salarios y las carreras de cotización han sido mayores que aquellos que nos precedieron en el tiempo.

Es cierto que las proyecciones demográficas que se centran en las etapas más jóvenes de la pirámide de población tienen un mayor margen de incertidumbre ya que cabe actuar sobre ellas. Pero aunque operemos con éxito políticas de fomento de la natalidad y de emigración que mejoren la expectativa de población activa de las próximas décadas, el reto cierto del crecimiento del gasto que tendremos en pensiones es tan importante que merece por sí mismo operar reformas que anticipen mecanismos que hagan posible su financiación.

El reto económico viene, en cierta medida, a reforzar esta misma previsión. Consiste principalmente en el desajuste que de forma sostenida se mantiene entre el ritmo de crecimiento de las cuantías de las nuevas pensiones, que crecen anualmente una media de un 2,2% por encima de la inflación, y el ritmo al que lo hacen las bases medias de cotización que sirven para financiarlas, que crecen un 0,8% sobre la inflación. A ello hemos de sumar el efecto derivado del incremento neto del número de pensiones que ya se registra y que seguirá creciendo en el futuro.

Así las cosas, que la seguridad social debe afrontar reformas si quiere seguir cumplimiento su papel en el futuro próximo es una evidencia que no tiene demasiado debate. Otra cosa es qué reforma cabe realizar. Y aquí, claro, hay posiciones diversas.

El Gobierno y varios grupos de opinión de corte conservador propugnaron en un principio una línea de reforma basada en el recorte lineal del gasto en la idea de que ésta es una lógica que frenaría el crecimiento del mismo aunque se incrementase el número de beneficiarios. No obstante, las medidas de recorte li-neal del gasto tienden a afectar de forma indiscriminada a todas las personas con independencia de su situación personal, el esfuerzo previo que han realizado, la mayor o menor necesidad de protección social que cada cual requiera, o cualquier otra circunstancia que pueda tenerse en cuenta. Y ello conlleva un reparto profundamente injusto de los esfuerzos que deberán realizar quienes están protegidos por el sistema.

No obstante, siempre hay varias formas de conseguir un mismo objetivo. Y en este caso, las organizaciones sindicales abanderaron una reforma alternativa que tras un difícil proceso de negociación con el gobierno y las organizaciones empresariales es el que finalmente se ha establecido. El objetivo de la reforma

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negociada es también el de controlar el crecimiento del gasto, pero haciéndolo de manera que se minimice el impacto que ello tendrá sobre la mayoría de los trabajadores y, en todo caso, buscando fórmulas que repartan los esfuerzos de forma equilibrada y justa entre las distintas generaciones y entre trabajadores, empresarios y autónomos.

Así, la línea argumental que ha seguido la reforma es la de asegurar la sostenibilidad del sistema público de pensiones en su concepción actual, mediante la asunción de medidas basadas en el refuerzo de los principios de contributividad y solidaridad intergeneracional y, adicionalmente, otras que sirvan para reforzar la protección social en determinados colectivos especial-mente vulnerables.

II Elementos de la reforma

La línea de reforma por la que se ha optado finalmente excluye la reforma sistémica que desde algunos sectores de opinión se reclamaba en pos de un sistema mixto de pensiones en el que el sistema público de reparto se complementase con un segundo nivel de protección basado en la capitalización obligatoria. En lugar de esto, la reforma opta por acometer una serie de medidas que actúen sobre los principales parámetros del sistema público de reparto y consiga incidir sobre el crecimiento futuro del gasto. Se trata, por tanto, de una reforma paramétrica que actúa sobre los principales elementos que se tienen en cuenta a la hora de determinar las pensiones de jubilación.

Ya hemos señalado que la reforma pretende incidir sobre el crecimiento del gasto actuando al mismo tiempo también sobre los ingresos y los comportamientos, de forma que así se posibilite un menor impacto y éste se reparta equitativamente entre todos los agentes implicados.

En este sentido, en lugar de articular medidas específicas que actúen de forma exclusiva sobre cada uno de los parámetros antes descritos (ingresos, gastos y comportamientos), se ha optado más bien por diseñar medidas que una vez implementadas desarrollen efectos de forma transversal y complementaria en cada uno de ellos.

Es igualmente importante señalar la circunstancia de que el efecto que se persigue obtener de cada una de las medidas incluye junto con los anteriores un reparto equitativo de los esfuerzos que cupieran derivarse de los mismos y, adicionalmente, buscar fórmulas que permitan mejorar la protección social en aquellos que lo precisen en mayor medida.

Con esta intención la reforma acomete modificaciones sustanciales en una amplia lista de materias:

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Destacan en primer lugar aquellas en las que descansan prioritariamente todo lo relacionado con los ingresos del sistema. En este punto las cotizaciones sociales y la reafirmación del compromiso de separación de fuentes tienen un papel preponderante, en la línea de mantener (y aún incrementar) la función de las primeras como principal fuente de financiación de las prestaciones contributivas del sistema.

Se presta especial atención a las medidas orientadas a mejorar los ingresos derivados de cotizaciones sociales derivadas del Régimen Especial de Trabajadores Autónomos, y aquellas que pudiesen derivarse de la evolución de las bases máximas de cotización.

Junto a las anteriores medidas cabe también mencionar los pasos tendentes a la reordenación jurídica del sistema. Dentro de esto hemos de señalar la integración de los principales regímenes especiales todavía existentes (Agrario y Empleadas de hogar1) en la línea de cumplir la recomendación del Pacto de Toledo de manera que, paulatinamente se integre en el Régimen General a todos los trabajadores por cuenta ajena y en el Régimen de Autónomos a aquellos que lo sean por cuenta propia.

Igualmente, se incluyen una batería de medidas destinadas a la actualización de la regulación de las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales, que afectarán a su papel en el sistema de Seguridad Social

En lo que afecta especialmente a la reordenación del gasto, que a su vez vendrá determinado en buena medida por la incidencia que tengan las medidas sobre los comportamientos de los afiliados, destacan las reformas que operan sobre la edad ordinaria de jubilación, las nuevas modalidades de jubilación anticipada, y las reformas paramétricas del resto de los principales elementos que se tienen en cuenta a la hora de calcular la cuantía de la pensión (periodo de carencia, escala de acceso al porcentaje de base reguladora, periodo de cálculo, relleno de lagunas, etc.).

Finalmente, en lo que se refiere a la mejora de la protección social de algunos...

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