Los efectos de la invalidez en los procedimientos de adjudicación de contratos públicos

AutorSilvia Díez Sastre
Páginas273-316

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1. Introducción
A) Planteamiento

El1 alcance de la invalidez constituye un reto en la construcción de una dogmática jurídica suficientemente explicativa de la realidad2. La dificultad que entraña esta tarea se pone de manifiesto con especial intensidad cuando se analizan los efectos derivados de los actos administrativos inválidos. Habitual-mente se parte de una separación entre el plano teórico-jurídico y el plano de los hechos que impide observar el fenómeno de la invalidez en toda su extensión3. Se afirma que un acto inválido es ineficaz. Sin embargo, es evidente que la mayoría de los actos inválidos producen efectos -los produjeron antes de que se declarara la invalidez-. Es más, en muchas ocasiones, el legislador se muestra a favor de mantener los efectos derivados de los actos inválidos. La necesidad de encontrar fundamentos dogmáticos que expliquen cómo articular los efectos de los actos inválidos se hace especialmente necesaria en el ámbito de la contratación pública, debido a la complejidad de sus procedimientos administrativos y de los intereses enjuego.

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Por regla general, la determinación de los efectos de un acto inválido dictado en el marco de un procedimiento de adjudicación es particularmente difícil. Esto se explica por las especialidades de este procedimiento administrativo. El procedimiento de adjudicación de contratos públicos se encuadra en un tipo procedimental específico, de carácter competitivo, que articula intereses en pugna por el reparto de un bien escaso, como son los contratos públicos4. Este procedimiento se compone de distintos actos de trámite trascendentales para el resultado final del procedimiento que se articulan en torno a una primera fase de admisión y una segunda fase de adjudicación. El acto que normalmente pone fin al procedimiento, la adjudicación, reviste un doble carácter, favorable y desfavorable al mismo tiempo para distintos sujetos5. Además, en este ámbito existe un denso derecho europeo, desarrollado, principalmente, a través de directivas y de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, que aporta una perspectiva singular y pragmática de los efectos de los actos inválidos. La aproximación europea a este problema es esencialmente funcional y apegada a los problemas vinculados al carácter competitivo de los procedimientos de contratación, como se verá más adelante.

En ese contexto, el objeto de este trabajo consiste en analizar los efectos de los actos dictados en el marco de los procedimientos de contratación. En concreto, se examinan los fundamentos teóricos y las consecuencias que llevan aparejados los efectos de la declaración de invalidez de estos actos. No se trata, en principio, de determinar los efectos de la invalidez del contrato público celebrado con posterioridad; aunque en algunos puntos de la exposición debe tenerse en cuenta esta posibilidad. El orden de exposición se estructura como sigue: en primer lugar, se realiza una breve caracterización del concepto de invalidez útil para el trabajo (II); seguidamente, se estudian los efectos de la invalidez de este tipo de actos (III). En este momento de la exposición se hace referencia de forma breve a las distintas propuestas teóricas que han tratado de explicar los efectos derivados de la invalidez con carácter general (1). Después se da cuenta de los efectos típicos que se derivan de la invalidez de los actos de licitaciones de contratos públicos, esencialmente en la jurisprudencia conten-cioso-administrativa (2). A continuación, se exponen algunos problemas vinculados a los efectos de la invalidez en materia de contratación (3). Por último, se formula una propuesta explicativa del fundamento de los efectos derivados de la invalidez en los casos estudiados (4). Con las conclusiones extraídas en los puntos anteriores se estudia el impacto del diseño de los mecanismos de reacción contra la invalidez para condicionar los efectos de los actos anulados. Para ello se emplea el ejemplo del derecho europeo (IV). Finalmente, se estu-

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dian algunas fórmulas procedentes para garantizar los efectos de una declaración de invalidez, que también proceden del ámbito europeo (V).

B) Breve caracterización del concepto de invalidez

Gran parte de las normas que componen el ordenamiento jurídico-adminis-trativo imponen requisitos de actuación a la Administración de carácter proce-dimental y sustantivo. El conjunto de esas previsiones puede considerarse una norma de conducta dirigida a la Administración. Al mismo tiempo constituye una norma de control dirigida a los órganos competentes para revisar la actividad administrativa6. Cabe analizar, por tanto, la aplicación de esas normas en un caso concreto y colegir si el acto es o no defectuoso desde el punto de vista de las normas aplicables7. En otras palabras, se realiza un juicio de contraste situado exclusivamente en el mundo de las normas jurídicas y que tiene como fundamento el principio de legalidad8. En ese sentido, se habla en ocasiones de la invalidez y de conceptos afines como los de irregularidad, ilegalidad y antijuridicidad9. Pues bien, es en ese contexto de cotejo de la realidad y el derecho donde hay que situar el concepto de invalidez. La validez es el resultado de un juicio de ajuste de un acto al ordenamiento jurídico. Es un concepto que designa una cualidad que puede predicarse de una actuación administrativa. De forma preliminar, a los efectos que aquí interesan, podría afirmarse entonces que un acto es válido «cuando es conforme con el ordenamiento jurídico»10. Sigo en este punto la línea de las concepciones normativistas de la validez, que se centran en demostrar la validez del derecho en cada caso concreto11.

El derecho positivo establece una presunción de validez de los actos administrativos. Un acto se considera conforme a derecho y produce efectos, en principio, hasta que se declare su invalidez a través de los procedimientos establecidos al efecto (art. 39.1 LPACAP)12. No obstante, hay algunas exigencias cuya vulneración no se considera importante en términos de validez. Se trata de las irregularidades no invalidantes, que se reconocen tanto a nivel nacional como en el derecho europeo13. No tienen trascendencia jurídica suficiente, por eso no afectan a la legalidad del acto que es relevante para el derecho (art. 48.2 y 3 LPACAP) -por ejemplo, los actos dictados fuera del plazo establecido14-.

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Puede afirmarse entonces que la validez en sentido estricto es la conformidad (jurídicamente relevante) a las normas procedimentales o sustantivas para la producción de una actuación jurídica15. Esas normas serán las referidas a la competencia y el procedimiento (art. 34.1 LPACAP), el contenido del acto (art. 34.2 LPACAP), su motivación (art. 35 LPACAP) y forma (art. 36 LPACAP)16. La validez se vincula, así, con «la satisfacción de las condiciones para el correcto y exitoso ejercicio de una potestad»17.

Cuando se vulneran esas normas relevantes, el acto es inválido. Dentro de la invalidez se diferencia entre dos conceptos: nulidad y anulabilidad. La distinción surgió en la dogmática de la Escuela Histórica del Derecho y se perfeccionó por la Jurisprudencia de Conceptos18. Del derecho privado pasó al derecho público y, especialmente, al derecho administrativo, donde ha sido objeto de crítica por la doctrina19. A pesar de ello, el derecho positivo mantiene la diferencia entre vicios de nulidad y anulabilidad (arts. 47 y 48 LPACAP) y establece un régimen jurídico diferenciado en cada caso que alejan el modelo del derecho administrativo y el derecho privado20.

En primer lugar, los supuestos de nulidad están tasados y deben interpretarse de forma restrictiva, al contrario de lo que sucede en los casos de anulabilidad. Además, los vicios de nulidad, a diferencia de los de anulabilidad, no son convalidables21. También existe una importante diferencia en los plazos de impugnación. La anulabilidad no se considera tan grave, de modo que al diseñar los medios de revisión, se realiza una...

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