Efectos de la invalidez de los contratos públicos: el heterogéneo origen y difícil sistematización de las nulidades contractuales en Derecho administrativo
| Autor | Gerardo García-Álvarez |
| Páginas | 331-356 |
Page 332
Ver Nota1
Probablemente por la marcada influencia que la dogmática civilista -con origen en la pandectística- ha tenido y sigue teniendo en el campo de la invalidez un elemento común a los diferentes ámbitos del Derecho administrativo -actos, contratos o reglamentos- es que puede apreciarse una falta de correspondencia entre la teoría de las nulidades como es generalmente explicada y su regulación positiva2. Esta circunstancia ha sido destacada por la doctrina más cualificada, apuntando como rasgo principal, incluso único, de la nulidad de pleno derecho en Derecho administrativo, su carácter imprescriptible3. Finalmente, desde un enfoque más amplio, sería una mayor facilidad otorgada por el ordenamiento jurídico para la retirada o depuración de la resolución administrativa en los casos en que puede apreciarse la concurrencia de una causa de nulidad, debiendo descartarse buena parte de las características atribuidas por la dogmática tradicional. En este sentido, la posibilidad de convalidar mediante la subsanación no constituye una diferencia real entre nulidad y anulabilidad,
Page 333
ni en el ámbito general4, ni en el contractual5. Aunque esta no sea una tesis unánime, con desacuerdos y puntualizaciones convincentes sobre cuestiones específicas6, puede afirmarse que en el momento presente la tesis mayoritaria apunta a una regulación legal muy difícil de reconciliar con la teoría clásica de las nulidades, como han expresado en sus ponencias defendidas en el presente congreso tanto Tomás Cano como Silvia Díez7, que ya habían expresado puntos de vista similares en obras anteriores8.
En el ámbito contractual, esto es más cierto si cabe, dado el origen heterogéneo de la regulación y el carácter pragmático e incluso oportunista del legislador en diferentes épocas. Sin perjuicio de aportaciones puntuales, cuya inspiración es difícil de discernir, la configuración actual responde principalmente a un doble origen externo: la expansión de la potestad de revisión de oficio de actos nulos, creada en la posguerra, que se manifiesta en el ámbito contractual como en otros muchos, y la incidencia de la normativa europea, especialmente la Directiva 2007/66/CE, la usualmente denominada Directiva de recursos. La primera es común a todo el régimen de las nulidades en Derecho administrativo, pero su influencia ha sido muy grande dado que, contrariamente a lo que sucede en otros ordenamientos europeos, en Derecho español se acepta pacíficamente que las ilegalidades en el procedimiento preparatorio se transmiten al contrato, pudiendo determinar su invalidez. La segunda tiene un específico carácter contractual y supone la «traducción» al Derecho español de la categoría comunitaria de la ineficacia, que determina que no puedan tener efectos determinadas actuaciones frontalmente contrarias al Derecho comunitario. Junto a estos elementos, la consideración de nulidad, transversal al Derecho administrativo, de considerar nulos de pleno derecho los supuestos de insuficiencia o inadecuación del crédito presupuestario, establecido en la legislación presupuestaria y cuya mención en la legislación contractual es un mero recordatorio. A estos elementos externos, determinantes, se une como único elemento intrínseco a la institución del contrato administrativo, la voluntad del legislador de reforzar las prohibiciones de contratar con determinados sujetos o las normas sobre capacidad de los contratistas.
De conformidad con la relevancia que el Derecho del Unión Europea ha tenido y sigue teniendo en la configuración del Derecho español en materia de contratos públicos, las dos ponencias presentadas al congreso se han centrado en dos vertientes de esta influencia: la aportación de Silvia Díez se centra, desde un punto de vista más clásico, en los procedimientos de adjudicación de
Page 334
los contratos públicos, mientras que Vicenc Aguado ha estudiado su incidencia en la vida del contrato y, más concretamente, en el aspecto más conflictivo de esta, como es su modificación y, todavía más específicamente, en los supuestos de prórroga contractual, un enfoque recientemente incorporado por el Derecho comunitario, con origen jurisprudencial, pero que ha tenido reflejo en la última generación de directivas. Con esta relación se pretende fundamental proporcionar un contexto histórico a ambas aportaciones, recopilando datos significativos sobre la evolución de la regulación de las nulidades en lo que afecta a los contratos públicos y haciendo mención a la regulación de las nulidades en el Proyecto de Ley con el que se pretende dar una nueva regulación a los contratos públicos y que se encuentra actualmente en tramitación en el Congreso de los Diputados9.
Un rasgo peculiar del Derecho español es que los vicios del procedimiento administrativo de preparación y adjudicación de un contrato administrativo se trasladan al mismo, pudiendo provocar su invalidez10. En consecuencia, el régimen general de las nulidades de Derecho administrativo es también muy relevante en el ámbito contractual11. Pues bien, en gran medida ese régimen general de nulidades es un producto -un daño colateral podría decirse incluso- de nuestra Guerra Civil. Más concretamente, de la suspensión del recurso conten-cioso-administrativo contra los actos de la Administración del Estado entre 1936 y 1944. Esta suspensión se prolongó hasta 1956 para los asuntos de personal, siendo sustituido el recurso judicial durante este tiempo por el llamado recurso de agravios, un recurso administrativo que seguía el modelo de la jurisdicción retenida decimonónica para tramitar y resolver los recursos en materia de funcionarios, por tanto, con intervención preceptiva del Consejo de Estado12.
Page 335
En efecto, puede decirse que la potestad de revisión de oficio de actos declarativos de derechos, cuya regulación actual se encuentra en el art. 106 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, surge de forma inopinada a mediados del siglo xx13. En consecuencia, el antecedente directo de la actual potestad de revisión ha de situarse en el recurso de agravios introducido por la Ley de 18 de marzo de 1944, que restauró la jurisdicción contencioso-administrativa para los actos de la Administración estatal posteriores al 18 de julio de 1936, con la excepción de la materia de personal14.
El reconocimiento a una Administración pública basada sobre el principio de legalidad de la posibilidad de utilizar de mecanismos de reacción contra sus propias resoluciones cuando a posteriori se detecte la existencia de vicios de legalidad parece inherente a la naturaleza de la cosas. Una manifestación de ello fue lo sucedido como consecuencia de la ya mencionada suspensión de la posibilidad de recurrir los actos administrativos de la Administración del Estado a raíz de la Guerra Civil15: no solo se suspendió el recurso contencioso-ad-ministrativo de los particulares, sino cualquier posibilidad de impugnar, lo que supuso impedir a la Administración del Estado la interposición del recurso de lesividad, provocando una situación imprevista y que no parece haber sido resuelta adecuadamente16. No obstante, debe tenerse en cuenta que la revocación de actos, incluso declarativos de derechos, aunque sin apoyo legal alguno, no era tampoco recurrible judicialmente. Esta situación llevó a una temprana propuesta doctrinal de regulación de la potestad de revisión de oficio, que habría
Page 336
debido actuarse a través de una previa declaración de lesividad, el dictamen del Consejo de Estado y la anulación por el Consejo de Ministros17. Lo premonitorio de esta propuesta es más llamativo de tenerse en cuenta que desde el estallido de la guerra y hasta su Ley Orgánica de 1944, el Consejo de Estado arrastraba una existencia más bien precaria, habiendo desaparecido los «informes preceptivos» y por tanto siendo la formulación de consultas al Consejo puramente voluntaria en todos los casos.
Como también se ha dicho, la suspensión del recurso contencioso-adminis-trativo se prolongaría más allá de 1944 en el concreto ámbito de aplicación del llamado recurso de agravios, es decir, respecto a las materias de personal de la Administración del Estado. Fue en este momento y en este ámbito en los que se reconoció formalmente, por primera vez fuera del campo tributario, la existencia de una facultad administrativa de invalidar sus propios actos sin necesidad de impugnarlos ante un órgano jurisdiccional. Este reconocimiento se produjo inicialmente en la doctrina del Consejo de Estado materializada en los dictámenes que se emitían en los procedimientos de agravios y se incorporaban a los acuerdos del Consejo de Ministros que ponían fin al procedimiento.
Entre 1944 y 1957 -año en el que, con la entrada en vigor de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa de 27 de diciembre de 1956, desapareció el recurso de agravios-, el Consejo de Estado, actuando en un sistema de «jurisdicción retenida», hubo de enfrentarse a una serie de problemas. El primero, la posibilidad de que la propia Administración interpusiese el recurso de lesividad contra sus propios actos declarativos de derechos en materia de personal, utilizando la vía de agravios. Ante...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba