Efectos de la crisis en el modelo político europeo: más integración pero diferenciada
| Autor | Mercedes Guinea Llorente |
| Páginas | 87-128 |
EFECTOS DE LA CRISIS EN EL MODELO
POLÍTICO EUROPEO: MÁS INTEGRACIÓN
PERO DIFERENCIADA
Mercedes GUINEA LLORENTE
I. CONSIDERACIONES GENERALES
La crisis financiera y económica, y los nuevos instrumentos, procedimientos
y reglas adoptados para hacerle frente, han tenido un efecto notable en el mode-
lo político europeo, produciendo una relevante profundización del mismo 1. Hoy
tenemos más gobernanza económica y, por tanto, más acción común europea
de la que teníamos en 2008 2. Se está dotando de contenido la «E» de la Unión
Económica y Monetaria (UEM) a través de decisiones del Consejo Europeo, le-
gislación europea, reforma del Tratado y nuevos Tratados internacionales de una
1 Los avances fundamentales que se han dado en materia de incremento de la gobernanza eco-
nómica desde el comienzo de la crisis son la creación de instrumentos de rescate, que se han hecho
permanentes con la adopción del Tratado constitutivo del Mecanismo Europeo de Estabilidad de 2
de febrero de 2012; y el incremento de la supervisión europea sobre las políticas presupuestarias y
económicas nacionales a través de la adopción de los dos paquetes de legislación conocidos como el
Six-Pack en noviembre de 2011 y el Two-Pack de abril de 2013 y la adopción del Tratado sobre Esta-
bilidad, Coordinación y Gobernanza de 2 de marzo de 2012. En paralelo también se han adoptado
acuerdos políticos para la profundización de la cooperación europea en materia de crecimiento y
competitividad como el Pacto por el Euro Plus. Finalmente en 2014 se ha llegado al acuerdo que
completa el establecimiento de la Unión Bancaria. Para un análisis de todas estas innovaciones vid.
H. GEEROMS, S. IDE y F. NAERT, The European Union and the Euro: how to deal with a currency built
on dreams, Cambridge, Intersentia, 2014; B. DE WITTE, A. HÉRITIER y A. H. TRECHSEL (eds.), The Euro
Crisis and the State of the European Democracy, San Domenico di Fiesole, European University Insti-
tute, 2013; F. ALLEN, E. CARLETTI y J. GRAY (eds.), Political, Fiscal and Banking Union in the Eurozone?,
Philadelphia, FIC Press, 2013.
2 Hemos estudiado en otro lugar los efectos que la crisis ha tenido sobre el modelo de la UE.
Vid. M. GUINEA LLORENTE, «Las consecuencias de la crisis económica para el modelo político de la
Unión Europea: profundización, diferenciación y demandas de legitimidad», en Cursos de Derecho
Internacional de Vitoria-Gasteiz 2013, Cizur Menor, Thomson-Reuters Aranzadi, 2014, pp. 273-365.
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forma que se puede calificar de incremental 3. La Unión Europea (UE) saldrá de
esta crisis siendo diferente, con unas reglas en materia económica más estrictas,
que siguen permitiendo que afirmemos que en este periodo se ha avanzado en
«el proceso de creación de una Unión cada vez más estrecha» 4.
Sin embargo, puede constatarse el hecho de que no todas las nuevas reglas e
instituciones afectan por igual al conjunto de Estados miembros, a los Veintio-
cho. La crisis de deuda soberana y la crisis económica, en general, han tenido
un impacto especial para los diecisiete países que formaban entonces parte del
euro, los conocidos como «eurozona», dieciocho desde enero de 2014 5. El riesgo
de fractura que sufrió el euro ha sido consecuencia de los defectos de diseño
de la UEM que han hecho que los shocks asimétricos causados por la diferente
competitividad entre Estados miembros y agravados por la crisis pusieran al
borde de la fractura a la moneda única 6. Por ello, los avances más notables
de la profundización afectan, especialmente, a los países de la moneda única
e intentan resolver, aunque sea de forma parcial y por etapas, los defectos del
incompleto modelo de Maastricht.
Es evidente que la crisis ha producido un incremento de la diferenciación
entre Estados miembros, que se manifiesta en una distancia mayor entre los
compromisos asumidos entre los dos grupos, eurozona y Estados fuera del
euro 7. Intentaremos responder a esta cuestión y preguntarnos si se trata de un
elemento coyuntural para el modelo político europeo que se corregirá una vez
que se estabilice la crisis, o, por el contrario, una constante que va a permanecer
en el largo plazo.
Del debate político en la crisis, las soluciones negociadas y las planteadas
surge también un segundo elemento a examinar: la diferenciación en cuanto al
3 HABERMAS califica la adopción desordenada e inconexa de estas reformas como de «incremen-
talismo causado por el pánico» que muestra la falta una perspectiva comprehensiva y coherente.
J. HABERMAS, The Crisis of the European Union. A Response, Cambridge, Polity Press, 2012, p. 4.
4 El Preámbulo del Tratado de la Unión Europea, desde su redacción inicial en Maastricht hace
veinte años, afirma solemnemente «Resueltos a continuar el proceso de creación de una unión cada
vez más estrecha entre los pueblos de Europa».
5 En el momento de redacción de este trabajo, la eurozona consta de diecisiete Estados miem-
bros: Alemania, Austria, Bélgica, Chipre, Eslovaquia, Eslovenia, España, Estonia, Finlandia, Fran-
cia, Grecia, Irlanda, Italia, Luxemburgo, Malta, Países Bajos y Portugal. El Eurogrupo aprobaba
formalmente en julio de 2013 la incorporación de Letonia como Estado número dieciocho a partir
del 1 de enero de 2014, al cumplir los requisitos de convergencia.
6 Se sostiene generalmente que la crisis del euro se debe a insuficiencias de la UEM en tres as-
pectos diferentes: la incapacidad para imponer una disciplina presupuestaria a sus EEMM; la falta
de instrumentos para abordar las desigualdades estructurales entre las diferentes economías de la
zona euro; y la imposibilidad de prevenir y contrarrestar shocks asimétricos de modo eficiente. Vid.
a este respecto A. HINAREJOS, «Fiscal Federalism in the European Union: Evolution and Future Choi-
ces for EMU», Common Market Law Review, vol. 50, núm. 6, 2013, pp. 1621-1642; J. BILBAO-UBILLOS
(ed.), The Economic Crisis and Governance in the European Union: a critical assessment, Abingdon,
Routledge, 2014; J. PISANI-FERRY, El despertar de los demonios: la crisis del euro y cómo salir de ella,
Barcelona, Antoni Bosch, 2012; P. ARESTIS y M. SAWYER (eds.), The Euro crisis, Basingstoke, Palgrave
Macmillan, 2012.
7 En este sentido, BECK sostiene: «Los Estados del euro directamente amenazados por la crisis
han adelantado al resto de países de la Unión Europea y desempeñan para bien o para mal una
función pionera en la construcción de Europa». U. BECK, Una Europa alemana, Barcelona, Paidós,
2012, p. 63.
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horizonte de la integración, que nos hace hablar en este momento de una Unión
multiobjetivo y que puede condicionar todas la reflexiones sobre el futuro. En
relación a este aspecto cabe cuestionarse si esta realidad constituye una novedad
en cuando a la dinámica europea, si es coyuntural y si podría tener el efecto de
afectar al propio proyecto de integración europea.
El objeto de este trabajo es, por tanto, examinar cómo el proceso político de
la crisis financiera y económica, que va desde 2008 hasta 2013 ha tenido el efecto
de incrementar la diferenciación entre los Estados miembros de la UE. Para ello
comenzaremos exponiendo unas breves reflexiones sobre qué entendemos por
diferenciación, los distintos conceptos que tradicionalmente se han manejado y
la diferenciación aplicada al contexto actual de la UE.
En segundo lugar, se analizarán una por una las distintas decisiones políti-
cas que han profundizado la gobernanza económica en el proceso de la crisis y
veremos cómo afectan a los distintos Estados miembros. A continuación, se ex-
pondrán las reflexiones sobre las características de esa diferenciación producida
por el proceso político de diferenciación derivada de la crisis. Examinaremos, a
continuación, el carácter político de esa diferenciación, si conduce a un modelo
de dos velocidades u otro de geometría variable o de Unión «multi-objetivo».
Como un gran número de autores y actores políticos, coinciden en la nece-
sidad de que la próxima etapa de la integración aborde una profundización que
vaya más allá de lo económico y se adentre en el terreno de lo político como
única vía para garantizar la sostenibilidad del proyecto de la integración mone-
taria, intentaremos trazar el papel de la diferenciación en ese horizonte 8. Dado
que una mayoría coincide en que esto solo podrá hacerse, al menos en su inicio,
de la mano de un «grupo pionero» o una «vanguardia» de Estados, intentare-
mos asomarnos a la reflexión de cómo puede organizarse esta diferenciación a
futuro, qué fórmulas podrían plantearse y qué desafíos encuentra 9. Finalmente,
plantearemos unas conclusiones.
II. ALGUNAS REFLEXIONES SOBRE LA INTEGRACIÓN
DIFERENCIADA
Entendemos por integración diferenciada o flexible los diferentes compro-
misos y obligaciones que asumen los Estados miembros en el seno de la UE 10.
8 Entre los economistas que sostienen la inviabilidad de una moneda que no se asiente sobre la
integración política, vid. J. PISANI-FERRY, El despertar de los demonios..., op. cit., p. 133; M. AGLIETTA
y Th. BRAND, Un New Deal pour l’Europe: croissance, euro, competitivité, París, Odile Jacob, 2013;
Ph. ARESTIS y M. SAWYER, «Moving to a United States of Europe?», Challenge, vol. 56, núm. 3, 2013,
pp. 42-52.
9 Entre los autores que sostienen que la integración política es el único escenario para superar
la crisis y que esta solo podrá hacerse a través de diferentes velocidades de integración, vid. J. HA-
BERMAS, The Crisis of the European Union. A Response, Cambridge, Polity, 2012, p. 116; F. LAURSEN,
«The Eurozone Crisis and Other Policy Challenges in the EU», en F. LAURSEN (ed.), The EU and the
Eurozone Crisis. Policy Challenges and Strategic Choices, Farnham, Ashgate, 2013, p. 17; J.-C. PIRIS,
The Future of Europe. Towards a Two-Speed EU?, Cambridge, Cambridge University Press, 2012.
10 En este sentido, hacemos nuestra el concepto de diferenciación estricta o entre los miembros
del sistema político. El marco teórico más desarrollado sobre la integración diferenciada en la UE
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