Edificios fuera de ordenación y obras permitidas
| Autor | Ma. Teresa Carballeira Rivera |
| Cargo | Profesora Titular de Derecho Administrativo - Universidad de Santiago de Compostela |
I. INTRODUCCIÓN
Los edificios fuera de ordenación son, en términos conceptuales, edificaciones legales que erigidas al amparo de una ordenación urbanística anterior, contravienen lo dispuesto en el nuevo planea-miento y, por tanto, están llamadas a desaparecer una vez se extingan las posibilidades razonables de vida de sus elementos. Ello significa, como es sobradamente conocido que deberán calificarse como fuera de ordenación los edificios e instalaciones erigidos con anterioridad a la aprobación definitiva del planeamiento que resultaren disconformes con el mismo.
La regulación jurídica de esta figura urbanística ha quedado deferida al Derecho autonómico por lo que, en la actualidad y como consecuencia de la conocida STC 61/1997, no existe ningún precepto en la normativa estatal alusivo a su régimen jurídico. En efecto, del famoso artículo 137 del Texto Refundido de 1992, declarado inconstitucional y nulo, sólo subsiste el apartado quinto relativo a los derechos de realojamiento de los arrendatarios de edificios fuera de ordenación, de escasa trascendencia a efectos urbanísticos. Y lo mismo ha de predicarse del artículo 60 TRLS de 1976, hoy derogado y sin embargo superviviente dado que su tenor literal ha sido reproducido in totum por alguna normativa autonómica y sus criterios legales seguidos por todas. Así pues, para obtener una visión global y completa del régimen jurídico al que se someten los edificios fuera de ordenación es preciso recurrir a la legislación urbanística dictada por las Comunidades autónomas y, al hilo de un ejercicio comparativo y sistemático, extraer los rasgos principales que hoy definen a esta categoría de edifica-ciones.
II. LA NORMATIVA AUTONÓMICA
En líneas generales, la legislación autonómica se ha decantado por un modelo continuista y ello por dos razones sobradamente conocidas. En primer lugar por el carácter básico y supletorio que se otorgó a la legislación urbanista estatal de la que traen causa la mayoría de las normativas autonómicas que fueron dictadas precisamente en la etapa de los noventa, esto es, desde la promulgación de aquélla hasta la sentencia derogatoria del Tribunal Constitucional. Y, en segundo lugar, por el acierto, la depurada regulación y una mejor delimitación jurisprudencial de la que fue objeto esta figura en nuestro Ordenamiento jurídico y que la hizo beneficiara de la condición de referente legislativo de excelencia.
Aún así, el legislador autonómico no se sometió a un mimetismo estricto. Aprovechó la ocasión para rellenar algunas lagunas del régimen jurídico tradicional, completar determinadas carencias denunciadas en su momento por la jurisprudencia del Tribunal Supremo y, como no, introducir determinadas innovaciones respecto del modelo tradicional. Es de resaltar, en este sentido, el esfuerzo realizado por algunos ordenamientos autonómicos para pulir el estatuto legal del propietario en función del grado de disconformidad de la edificación dando así más frescura y flexibilidad a una regulación excesivamente apegada al tecnicismo. Con todo, los resultados obtenidos no han sido siempre todo lo deseable que era de esperar. La inexperiencia, en unos casos, y la falta de bases doctrinales en otros, han dejado su impronta en un articulado autonómico que, a grandes rasgos, perdió una buena ocasión para depurar la figura.
Haciendo un ejercicio de sistematización, podríamos trazar las líneas maestras de la legislación autonómica del siguiente modo:
1. Establecimiento del régimen jurídico aplicable
El establecimiento del régimen aplicable a este tipo de edificios se estructura en torno a tres modelos normativos autonómicos: a) fijación del régimen jurídico por la propia ley urbanística; b) establecimiento de directrices de actuación; y, c) delegación normativa del régimen jurídico al planeamiento urbanístico.
Un nutrido grupo de Comunidades Autónomas se ha decantado por este último modelo dando continuidad a la legislación estatal, significadamente, al art. 137.2 TR de 1992. A su amparo se abre la posibilidad de que sea el planeamiento municipal el que no sólo determine qué inmuebles quedan afectados por esta calificación sino también su régimen jurídico, produciéndose la consabida deslegalización de la materia, tan denunciada doctrinalmente (González Mariñas1, Ramos Medrano2).
En concreto, se establece una habilitación normativa en favor de los instrumentos de planeamiento municipales para que sean éstos quienes definan el contenido y régimen jurídico que han de seguir los edificios fuera de ordenación. La habilitación se otorga prácticamente en blanco permitiendo que sean los órganos ejecutivos municipales quienes decidan y rellenen las reglas jurídicas aplicables a este tipo de edificios sin más límites que puntuales recomendaciones o algunas orientaciones. Así ocurre en Andalucía3, Aragón4 Canarias5, Cantabria6, La Rioja7 y Navarra8.
Dicho modelo de regulación genera un doble efecto. Por un lado, abre un amplio campo al ejercicio de la autonomía y competencias municipales en materia urbanística. Pero, por otro, coloca en una situación de total contingencia jurídica a los propietarios de este tipo de inmuebles, pudiendo llegar a precarizar sus derechos dominicales al someterlos a una suerte de lotería ejecutiva que en nada favorece a los principio de equidad y seguridad ju-rídica.
En cuanto a la técnica legislativa, en todas las normativas autonómicas se da prioridad a las determinaciones del planeamiento utilizando la fórmula «salvo que en el propio planeamiento se dispusiera otro régimen» y se establece, a renglón seguido, un régimen subsidiario para el caso de que aquél no lo hiciere.
Junto a este primer paquete normativo, se sitúan otras leyes autonómicas, como es el caso de Castilla-La Mancha9, que, si bien permite cierto grado de libertad, ciñe la potestad normativa municipal a una serie de límites legales, indicando expresamente el tipo de obras a realizar según sea el grado de incompatibilidad de los edificios fuera de ordenación con el planeamiento.
El restante grupo de Comunidades Autónomas se han decantado por un modelo legislativo integral que, a nuestro entender, parece más acertado en cuanto que otorga mayor seguridad jurídica e impide la arbitrariedad sin menoscabo de la autonomía municipal. Esta normativa urbanística aborda en su totalidad el régimen legal aplicable a los edificios fuera de ordenación estableciendo gradaciones y especialidades que no contemplaba la regulación estatal. Dentro de este grupo se encuentran las Comunidades Autónomas de Asturias10, Castilla y León11, Cataluña12, Extremadura13, Galicia14, Islas Baleares15, Madrid16, Murcia17 y Valencia18.
Cualquiera de estas perspectivas de articulación no impide que, en la mayor parte de los casos, se difieran al orden municipal todos aquellos aspectos propios de la ejecución normativa. Así, la capacidad para relacionar las instalaciones, construcciones y edificaciones que quedan sometidas a este régimen jurídico, ya sea en el propio instrumento de planeamiento ya a través de decisiones del ejecutivo local, o el tipo concreto de obra autorizada, son funciones que cumple realizar a los gobiernos municipales. En esta línea se manifiestan las regulaciones de Extremadura, Galicia, Madrid, Murcia o Valencia a las que hay que unir las de Cantabría y Navarra del primer grupo.
2. Ponderación del grado de incompatibilidad de la edificación al instrumento urbanístico
Se trata de una anhelada novedad introducida por algunas Comunidades Autónomas, que a diferencia de la antigua regulación estatal, intentan ajustar, como mayor equidad y proporcionalidad, la realidad física disconforme al tipo legal. De este modo, la aprobación del planeamiento urbanístico puede traer como consecuencia dos grados de desviación, a saber, aquellos edificios, instalaciones o construcciones que incurran en una incompatibilidad total o absoluta con la nueva ordenación; y aquellos otros donde la incompatibilidad es parcial o más leve. Para sendos supuestos se establece un régimen jurídico diferente, de modo que, por regla general, sólo se autorizarán obras de mera conservación en el primer caso y obras de mejora, ampliación o reforma en el segundo.
En esta línea se sitúa la legislación urbanística de Castilla-La Mancha, a la que luego seguirá la de Extremadura, Galicia, Madrid y Andalucía. Con ello se viene a cubrir un vacío ya denunciado por la jurisprudencia quien, a pesar de reconocer que existían razones de justicia suficientes para favorecer una lectura más flexible de los preceptos legales, se veía compelida a aplicarlos con todo su peso dada la univocidad de la prohibición. Solamente, en contadas ocasiones, este peso se veía amortiguado por el ejercicio de la discrecionalidad administrativa.
Las restantes regulaciones autonómicas omiten cualquier gradación de disconformidad, unificando el régimen al alza y admitiendo la excepcionalidad de la consolidación del inmueble como única vía de escape.
3. Vinculación de la calificación de fuera de ordenación a las limitaciones en materia de ejecución de obras, no a los usos
Tradicionalmente, la actuación limitada por la situación de fuera de ordenación era la ejecución de obras en el inmueble y el consiguiente otorgamiento de la licencia. Por tanto, cuando lo que se pretendía era el cambio de uso del inmueble, había que estar a lo dispuesto para tal efecto por la legislación urbanística. En ningún caso se apelaba a lo dispuesto por los artículos sobre edificios fuera de ordenación pues a éstos sólo les concernían las limitaciones relativas a la ejecución de obras «ya que el aprovechamiento específico de un edificio según la normativa vigente en el tiempo en que se autorizó su construcción constituye un derecho adquirido inherente a su titular, que es inherente a su situación jurídica urbanística que se integra en los derechos y limitaciones que dimanan de las edificaciones e instalaciones fuera de ordenación» (STS 12 de diciembre de...
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