Edificios fuera de ordenación en la jurisprudencia (1985-1999)
| Autor | Rafael Ariño Sánchez |
| Cargo | Profesor de Derecho Administrativo |
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PLANTEAMIENTO: REGULACION DE LAS EDIFICACIONES FUERA DE ORDENACION COMO RESPUESTA A LA TRANSITORIEDAD EN DERECHO URBANISTICO
El planeamiento urbanístico, comprendido como conjunto normativo encaminado a la concepción estratégica del territorio (en su más amplia acepción) se ve necesitado de dar respuesta al problema de la transitoriedad. En este sentido, la eficacia de las situaciones de hecho consolidadas con arreglo al Plan anterior (Ref.) se prolonga hacia el futuro a través de la regulación de las edificaciones fuera de ordenación. El régimen de las edificaciones fuera de ordenación se recogía en el artículo 60.2 de la Ley del Suelo de 1976. De ahí pasó a los artículos 136 y 137 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, preceptos que -juntamente con el artículo 237.2, que establecía la no indemnizabilidad de las situaciones de fuera de ordenación- fueron declarados inconstitucionales por la STC 61/97, de 20 de marzo, por falta de competencia estatal en la materia. Es cierto que la moderna regulación contenida en las Leyes de Urbanismo de las diferentes Comunidades Autónomas incorporan algunas novedades sobre la normativa anteriormente referenciada (Ref.), pero se trata de novedades que no alteran el fundamento jurídico de la norma.
Recogiendo las palabras de la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha de 8-4-1999 (RJCA 1999/885), que resume la jurisprudencia sobre la cuestión, la «ratio legis» de la regulación de este tipo de edificaciones no es otra que el deseo legal de que el edificio fuera de ordenación no prolongue su existencia más allá de lo que cabe esperar de él, por el estado de vida de sus elementos componentes, antes de pensar en la posibilidad de acometer en él determinadas obras, aunque esto debe armonizarse con el principio de que la desordenación de un edificio no implica automáticamente ni su inmediata desaparición, ni su condena como bien económico-social (cosa distinta es que la Administración proceda a la expropiación forzosa del bien a los efectos de demolerlo).
Ahora bien, es perfectamente coherente que, al modificarse un Plan de Ordenación, la nueva regulación declare incorporadas a la misma las edificaciones anteriores, con su volumen, lo que supone una norma coordinadora entre lo edificado o construido al amparo de la normativa anterior y la nueva ordenación, en ejercicio de las facultades que para el desarrollo de los planes tienen encomendados los Ayuntamientos.
Las edificaciones fuera de ordenación están sujetas a importantes limitaciones en orden a las obras que pueden realizarse en las mismas, únicamente son posibles las pequeñas reparaciones que exigieren la higiene, el ornato y conservación y, en casos excepcionales, obras parciales y circunstanciales de consolidación; en cuanto a las primeras, podríamos tildarlas de «ordinarias», tanto porque técnicamente son realizables mediante la adopción de medidas normales de construcción, como porque tienden a reparar lesiones o deterioros menos graves. En lo que respecta a las segundas, el artículo 60.2 de la Ley del Suelo de 1976 (como normativa que inspira la regulación actual de las normas autonómicas) prohibía la realización de obras de consolidación, las que supongan aumento de volumen, las de modernización y las que determinen un incremento del valor de expropiación.
En las páginas que siguen, realizaremos un repaso a la jurisprudencia del Tribunal Supremo y a algunas sentencias de Tribunales Superiores de Justicia que han estudiado la problemática de esta materia a la luz de la normativa estatal hoy derogada, aunque inspiradora -insistimos- de la moderna regulación adoptada por las Comunidades Autónomas. Para ello, hemos aglutinado los problemas habituales de la materia en los epígrafes que se relacionan a continuación.
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INEXISTENCIA DE UNA SITUACION FUERA DE ORDENACION
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PARA QUE HAYA UNA SITUACION DE FUERA DE ORDENACION EL EDIFICIO TIENE QUE ESTAR CONSTRUIDO CON ANTERIORIDAD AL PLAN, NO CON POSTERIORIDAD
Ya hemos visto que la situación de fuera de ordenación tiene por ratio la de la transitoriedad. Por tanto, difícilmente podemos hablar de una situación de fuera de ordenación (con los beneficios aparejados de legalidad de determinadas obras de poca importancia) si el edificio es construido con posterioridad a la aprobación del Plan y contra este. Claramente lo dice la sentencia de 27-3-1992 (RJ 1992/3360), en los siguientes términos:
[...] no puede decirse que la licencia cuestionada afecta a obras en edificio fuera de ordenación pues el que existía en el solar de autos y estaba calificado como tal fue demolido, y el nuevo edificio construido no puede tener la calificación a la que nos referimos por haber sido construido estando ya vigente el nuevo planeamiento; se trata de un edificio construido sin ajustarse a las nuevas alineaciones y, por tanto, en contra del planeamiento, por lo que la licencia solicitada para su legalización no podía ser otorgada
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Y en esa misma línea se pronuncia la de 06-10-1999 (Referencia «El Derecho» núm. 1999/32296), cuando señala que:
El régimen de fuera de ordenación requiere que las edificaciones o construcciones se hayan erigido legalmente y que hayan pasado a ser disconformes con el ordenamiento por una variación de éste. Así se deduce del art. 60 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de Abril de 1976. Pero no es éste el caso de autos; aquí las edificaciones se realizaron sin licencia (pues evidentemente no lo es la simple autorización de la Junta administrativa para dotar de servicios a la parcela, para lo que aquella era incompetente). Y además, las obras de edificación eran ilegalizables tanto respecto al Plan General del año 1963 (pues en suelo rústico o no urbanizable no podían realizarse obras como las de autos, según el art. 4.º del Decreto-Ley 16/81 de 16 de Octubre, que se remite a los arts. 86 y 85 del T.R.L.S de 1976), como respecto del Plan del año 1990
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LA SITUACION DE FUERA DE ORDENACION DEBE DERIVAR DEL PLAN, NO DE OTRO INSTRUMENTO URBANISTICO
Aplicando el artículo 60 de la Ley del Suelo, la jurisprudencia rechaza que nos encontremos ante una situación de fuera de ordenación cuando dicha situación es generada por un Proyecto de Delimitación de Suelo Urbano, ya que tal Proyecto no tiene carácter de «plan». Es muy clara, en este sentido, la sentencia de 5-6-1990 (RJ 1990/4804) que razona así:
En principio nuestra Ley del Suelo ha ligado el régimen jurídico de los edificios fuera de ordenación al planeamiento:
A) El capítulo en que aparece el art. 61) lleva como rúbrica la de "efectos de la aprobación de los planes". Y el Proyecto de Delimitación del Suelo Urbano no es un plan: ni el art. 6.º del Texto Refundido lo menciona al enumerar los planes ni el cometido que le asigna el art. 81 -plasmación documental del resultado de aplicar el criterio clasificatorio legal a una realidad física- justifica tal naturaleza. Siendo de añadir que esta conclusión no es desvirtuada por la ampliación llevada a cabo por el Reglamento de Planeamiento (RCL 1978/1965 y ApNDL 1975-85, 13921) -art. 102- ya que esa ampliación no hace sino reflejar la coincidencia cronológica de la delimitación por un lado y de la actuación de otras potestades municipales por otro.
B) El art. 60.1 del Texto Refundido refiere la calificación como fuera de ordenación a los edificios e instalaciones erigidos con anterioridad a la aprobación del "Plan" General o Parcial que resulten disconformes con el mismo.
C) En último término será de indicar que el régimen jurídico que dicho precepto dibuja tiene una íntima conexión con la expropiación forzosa -art. 60, 2 y 3- para la que legitiman precisamente los Planes y no el Proyecto de Delimitación del Suelo Urbano.
TERCERO. Y así las cosas no podía invocarse el Proyecto de Delimitación del Suelo Urbano del Ayuntamiento apelado para aplicar el art. 60 del Texto Refundido y denegar por tanto la licencia litigiosa
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NO EXISTE SITUACION DE FUERA DE ORDENACION CUANDO SE PRODUCE TOLERANCIA POR LAS PROPIAS NORMAS SUBSIDIARIAS
Por otra parte, tampoco se consideran fuera de ordenación aquellas situaciones permitidas por las Normas Subsidiarias en razón de mera tolerancia. Un supuesto como el descrito se recoge en la sentencia de 10-12-1999 (RJ 1999/8562), estableciendo lo siguiente:
[...] en primer término debe decirse que esta supuesta y meramente alegada fuera de ordenación no se ha demostrado, pero en todo caso con la normativa referida no sería obstáculo para el otorgamiento de la licencia ya que el art. 61 LS al tratar de los límites en la ejecución de obras hace clara y expresa remisión a las tolerancias que de modo general se prevean -y aquí se prevén- en las normas urbanísticas u ordenanzas: el art. 145 de las mismas así lo establece de modo concreto para las industrias que resultaren fuera de ordenación por su volumen y/o altura aunque no por el uso que las ocupa, se permitirá su normal desenvolvimiento, incluso renovaciones y ampliaciones, y en tal caso habría que proceder a la transferencia del aprovechamiento que exceda del tipo en el conjunto de edificaciones que resulten finalmente sobre la parcela, extremo sobre el que ha de insistirse más tarde
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LA SITUACION DE FUERA DE ORDENACION APARENTE CEDE CUANDO HA DE CONCILIARSE UN PLAN URBANISTICO GENERAL CON UN PLAN ESPECIAL (COMO ES EL DE CATALOGACION DE EDIFICACIONES)
Existen instrumentos urbanísticos especiales que se encaminan a la obtención de fines diferentes de los planes urbanísticos habituales. En tal caso, la jurisprudencia aplica el principio de competencia, que impide declarar la situación de fuera de ordenación para aquel edificio cuya ordenación compete al Plan especial. En la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria de 1-10-1999 (RJCA 1999/3244) se examina un interesante ejemplo de este supuesto, y se argumenta de la siguiente manera:
Sin embargo no puede perderse de vista que nos encontramos ante un edificio catalogado...
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