Régimen de las transferencias y reservas de aprovechamiento urbanístico. En especial, el régimen de la Comunidad Valenciana

AutorYásser-Harbi Mustafá Tomás
CargoAbogado del Departamento de Derecho Inmobiliario y Urbanismo de Uría Menéndez
Páginas67-98

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1. Transferencias de aprovechamiento
1.1. Origen histórico y concepto

La transferencia de aprovechamiento es una técnica de gestión urbanística que tiene lugar por el acuerdo suscrito entre la Administración y los propietarios de suelo. En virtud de ese pacto, la Administración adquiere un suelo, generalmente urbano y destinado por el planeamiento a dotación pública, o que por otro motivo le interesa obtener, sin necesidad de recurrir al mecanismo de la expropiación forzosa o, al menos, sin tener que abonar un justiprecio en dinero. A cambio, al propietario se le permite materializar el aprovechamiento urbanístico del terreno cedido en una parcela distinta, en la que podrá agregarlo al aprovechamiento propio de esta segunda parcela y edificar la totalidad.

El presupuesto de hecho típico es el de un suelo dotacional no incluido en ninguna unidad de ejecución y, en consecuencia, no vinculado a una actuación urbanística sistemática que permita verificar las operaciones equidistributivas ordinarias (reparcelación o compensación). En esas circunstancias, la obtención del terreno por la Administración para ejecutar la dotación pública puede canalizarse a través de una transferencia de aprovechamiento.

García-Bellido y Enríquez de Salamanca explicaban la génesis de esta figura en su hoy clásico artículo1, como respuesta «ante las dificultades reales de gestión para la obtención de equipamientos públicos en el suelo urbano [que] están motivando que el planeamiento de nuestros cascos urbanos no pueda adoptar las medidas necesarias para la conservación y revitalización de los mismos, acentuándose las ten-

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dencias actuales de deterioro, terciarización y pérdida irreversibles de sus funciones tradicionales». Y ello, como consecuencia de que la técnica equidistributiva por antonomasia, la reparcelación, estaba concebida para funcionar «en polígonos completos o en unidades de actuación que por su complejidad globalizadora en hechos urbanos consolidados, hace que sea imposible su ejecución, lo cual conduce, «de facto», a las actuaciones aisladas en suelo urbano por vía expropiatoria, que a lo sumo permitirán la recuperación parcial y dudosa de sus costos mediante contribuciones especiales.

Por este motivo, seguían exponiendo estos precursores, el entonces reciente Reglamento de Gestión Urbanística habilitó «la reparcelación voluntaria en unidades especialmente discontinuas en el Suelo Urbano. Con ello [...] se introduce de forma innovadora en el Suelo urbano la mecánica redistribuidora del concepto del aprovechamiento medio del Suelo urbanizable, que permite utilizar la reparcelación de volúmenes en unidades de actuación aisladas, con cesión al municipio de los suelos de equipamiento liberados de su aprovechamiento lucrativo por transferencia del mismo a otras parcelas que permiten su acumulación».

Descendiendo al funcionamiento de esta institución jurídico-urbanística, en su origen, los profesores citados planteaban el siguiente esquema:

Como técnica de planeamiento consiste en establecer para la totalidad o sólo para cada zona homogénea diferenciada del Suelo urbano un aprovechamiento tipo o coeficiente de edificabilidad (en m2/m2), sea cual sea el uso, intensidad, localización, destino o propiedad de los solares incluidos, que expresará el "contenido normal de la propiedad" según su calificación urbanística, y delimitará la facultad para el ejercicio del derecho de edificación, otorgados ambos por el Plan.

Como el planeamiento individualizado particulariza el espacio y es necesariamente desigual en la asignación de usos y volúmenes, en aquellos solares o áreas en los que por sus condiciones estructurantes de localización, alturas y usos, el plan autorice una mayor edificabilidad (aprovechamiento excepcional o por exceso) que la concedida con carácter general por el aprovechamiento tipo, la condición previa para poder edificar en estos últimos con arreglo al Plan será la de que deberán (o podrán) obtener la superficie o volumen edificable que les falta, haciéndola proceder de aquellos otros solares que el Plan

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haya calificado como zonas de equipamiento, espacios libres (con aprovechamiento por defecto) o edificios catalogados a conservar; haciéndose cesión gratuita y obligatoria al Ayuntamiento de estas zonas, espacios o edificios, libres de cargas y en pleno dominio, y siendo previa la aceptación de la misma por el Ayuntamiento

.

Hoy, como ayer, el de la transferencia de aprovechamiento urbanístico puede ser un mecanismo útil en aquellos supuestos en los que:

i) Un propietario de una parcela en suelo urbano no puede materializar el aprovechamiento subjetivo que le corresponde, edificando su parcela, porque está calificada como dotación pública de obligada cesión al Ayuntamiento (v. gr., una zona verde o un tramo de vial).

ii) Existe voluntad municipal de obtener ese suelo urbano dotacional para destinarlo al uso previsto por el plan (pretende ajardinar la zona verde o ejecutar el vial).

iii) Otro solar urbano presenta un excedente de aprovechamiento cuya compensación es requisito previo para poder ser edificado2.

En el apartado 1.2.3 incluimos una breve explicación de los conceptos que se acaban de utilizar (distinción entre las distintas clases de aprovechamiento y definición del excedente).

Atendidas las circunstancias enumeradas, la mecánica ordinaria para obtener el suelo dotacional bien pudiera ser la expropiación forzosa. Sin embargo, los Ayuntamientos que no quieran -o no puedan- sobrecargar las arcas municipales recurriendo al pago de un justiprecio en metálico y los propietarios que prefieran materializar aprovechamiento en vez de recibir dinero, pueden acudir a la técnica de la transferencia de aprovechamiento. A través de esa institución se consigue un triple efecto beneficioso para cada una de las tres partes implicadas: i) el propietario del suelo cedido puede materializar su edificabilidad en otro solar que sí esté destinado a usos lucrativos privados; ii) el Ayuntamiento obtiene un suelo dotacional sin tener que hacer desembolsos monetarios; y iii) el propietario del

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solar que recibe la transferencia puede construir todo el aprovechamiento que el plan le asigna, al haber compensado el excedente respecto del aprovechamiento tipo (en muchas ocasiones, ambos propietarios coincidirán en uno, por haber este adquirido el otro solar con el objetivo de propiciar la transferencia).

En consecuencia, sigue sirviéndonos la definición de transferencia del profesor Parejo Alfonso, como mecanismo que permite «la posibilidad del traslado de aquel aprovechamiento (tipo) no realizable en terrenos propios a otros que deben servir de soporte a un aprovechamiento superior al tipo, con lo que los primeros quedan liberados para el destino, en su caso, de equipamiento público (produciéndose su cesión al Municipio)»3. En cuanto a las finalidades de la transferencia de aprovechamiento urbanístico, son básicamente tres:

i) Permitir a los Ayuntamientos la obtención «gratuita» de terrenos que le interesen; en particular, de los calificados como dotación pública que no estén incluidos en ámbitos de gestión sistemática y no vayan a ser objeto de reparcelación «ordinaria».

ii) Posibilitar la perecuación de beneficios y cargas entre dos parcelas que, por razón del destino decidido por el planificador para cada una de ellas, tienen, respectivamente, un aprovechamiento extraordinario o ninguno en absoluto4.

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iii) «Sustituir la gestión burocrática por la negociación libre entre los afectados sobre el modo que más les convenga para cumplir sus obligaciones urbanísticas»5.

Recapitulando su concepto y finalidades, Parejo Alfonso y Blanc Clavero describen la transferencia de aprovechamiento del siguiente modo:

(...) es técnica para la obtención gratuita de suelo para la Administración, a la vez que permite a los propietarios de terrenos sin aprovechamiento objetivo (por estar destinado a dotación pública: parques, viales) participar en el proceso de gestión urbanística, en términos de libertad de mercado. El propietario de suelo de cesión cede éste a la Administración y obtiene...

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