El régimen jurídico de la sustitución de los deberes de entrega de terrenos en las actuaciones de transformación urbanística. La denominada monetarización

AutorJuan Antonio Chinchilla Peinado
CargoProfesor Contratado Doctor de Derecho Administrativo Universidad Autónoma de Madrid
Páginas13-53

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I El reconocimiento legal de la posibilidad de sustituir el cumplimiento de los deberes de entrega de terrenos en las actuaciones de transformación urbanística a traves de su equivalente dinerario
A) la regulación básica del real decreto legislativo 2/2008, por el que se aprueba el texto refundido de la ley de suelo que posibilita el cumplimiento alternativo del deber de entrega de terrenos lucrativos donde se materialice el aprovechamiento que corresponde a la administración en concepto de participación en las plusvalías urbanísticas y del deber de entrega de terrenos destinados a dotaciones públicas en las actuaciones de dotación

1. Entre los deberes que el artículo 16.1 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo (en adelante TRLS), impone a los sujetos (sean propietarios de suelo o promotores no propietarios) que ejecuten actuaciones de transformación urbanística se encuentra el deber de entregar a la Administración competente «y con destino a patrimonio público de suelo, el suelo libre de cargas de urbanización correspondiente al porcentaje de la edificabilidad media ponderada de la actuación, o de del ámbito superior de referencia en que ésta se incluya, que fije la legislación reguladora de la ordenación territorial y urbanística» [apartado b)]. Su anclaje constitucional se encuentra en el deber constitucional de participación de la sociedad en las plusvalías generadas por la actuación urbanística, artículo 47 de la Constitución1.

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Y a los efectos del cumplimiento de dicho deber, la legislación básica estatal no distingue si se trata de una actuación de nueva urbanización, de una actuación de reforma o renovación de la urbanización, o de una actuación de dotación. En todos esos supuestos debe cumplirse el deber de entrega, difiriendo en cada caso concreto el aprovechamiento sobre el que haya de proyectarse la concreción del deber de entrega. En las actuaciones de dotación ha de proyectarse sobre el incremento de la edificabilidad media ponderada, mientras que en las actuaciones de nueva urbanización y en las actuaciones de reforma o reurbanización se proyectará sobre el aprovechamiento atribuido por el planeamiento. En consecuencia, el deber se articula a través de la entrega de suelo lucrativo en extensión suficiente para poder materializar el aprovechamiento especificado por la legislación autonómica2.

2. Los terrenos lucrativos entregados en cumplimiento del deber fijado por el artículo 16.1.b) TRLS se integran en el Patrimonio Municipal del Suelo. La afirmación de la afección de tales terrenos procedentes del deber de entrega a los fines del Patrimonio Municipal del Suelo se reitera en el artículo 38.1 TRLS3.

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Pero en ambos preceptos se permite la posibilidad de que esa entrega de terrenos sea sustituida por una obligación alternativa. En concreto, el artículo 16.1.b) TRLS precisa que «la legislación sobre ordenación territorial y urbanística podrá determinar los casos y condiciones en que quepa sustituir la entrega del suelo por otras formas de cumplimiento del deber». A su vez, el artículo 38.1 TRLS integra como elementos necesarios del Patrimonio Municipal del Suelo a los bienes, recursos y derechos que adquiera la Administración en virtud del deber de entrega, precisándose en el apartado 2º que esa alternativa puede consistir en «la sustitución por dinero». En consecuencia, el legislador autonómico debe regular, en desarrollo de la normativa estatal dictada bajo la cobertura del artículo 149.1.1ª de la Constitución., tal deber precisando en qué casos y bajo qué condiciones cabe sustituir la entrega en especie por su monetarización en

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dinero (formula prevista expresamente por el legislador estatal) o por otra fórmula alternativa diferente4. Pero esa capacidad de la normativa autonómica para establecer la utilización de la formula alternativa queda excluida cuando el deber de entrega pueda cumplirse «con suelo destinado a vivienda sometida a algún régimen de protección pública», artículo 16.1.b) TRLS, por existir en el ámbito de la actuación suelos reservados por el planeamiento a vivienda protegida, en los términos del artículo 10.b) TRLS, en cuyo caso no podrá acudirse a un cumplimiento alternativo del deber.

3. Desde estas premisas se ha afirmado5 que la sustitución del deber de entrega de terrenos por su equivalente económico (o en su caso por las otras formulas alternativas que pueda adoptar el legislador autonómico) será siempre posible en las actuaciones de dotación, dado que para las mismas no juega la reserva del artículo 10.b) TRLS, al estar dicha reserva circunscrita a las actuaciones de urbanización, lo que justifica la regulación de la Disposición Transitoria Segunda TRLS, al permitir el cumplimiento cuando no se disponga de suelo suficiente mediante el pago de su equivalente en dinero. Por el contrario, se afirma desde dicha posición, que en las actuaciones de nueva urbanización, cuando el uso global sea residencial quedaría excluida la posibilidad de monetarización, pudiendo admitirse excepcionalmente en las actuaciones de reurbanización.

No parece correcta una afirmación tan rotunda y apriorística. En efecto, en todos los casos podrá resultar necesario o conveniente una prestación alternativa a la entrega de terrenos urbanizados con aprovechamiento lucrativo (sea mediante su monetarización o mediante otra posibilidad regulada por la legislación autonómica), incluidas las actuaciones de nueva urbanización cuando no puedan entregarse terrenos en los que efectivamente pueda materializarse la ejecución de vivienda sometida a algún régimen de protección pública. Piénsese, p.e., en ámbitos de actuación con un uso distinto al residencial

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(p.e., polígonos industriales o del sector terciario)6. Pero también piénsese, p.e., en un ámbito de uso residencial que por su reducida dimensión avoque a la entrega de terrenos que no alcancen la dimensión mínima de parcela edificable, o de ámbitos donde el resultado de la actuación sea una única parcela. Consecuentemente, debe afirmarse la posibilidad, prima facie, de acordar un cumplimiento alternativo en toda clase de actuaciones de transformación urbanística.

4. Debe precisarse que el artículo 16.1.a) TRLS permite en las actuaciones de dotación que el deber de entrega de los terrenos dotacionales (viales, espacios libres, zonas verdes, redes públicas... etc.) incluidos o adscritos a la actuación pueda ser cumplido mediante otras formas, en los casos y condiciones previstas por la legislación autonómica7. Todo ello sin perjuicio de que la Disposición Transitoria Segunda , apartado b), TRLS prevé expresamente que, ante la falta de regulación autonómica, dicho deber de entrega de terrenos dotacionales deba ser cumplido por el propietario8 «...pagando su equivalente en dinero...» cuando no dispongan del suelo necesario para efectuar la entrega.

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B) La concreción por la legislación urbanística autonómica de los casos, condiciones y formas de sustitución de la entrega de terrenos La articulación de la monetarización a través de la figura de los convenios urbanísticos de gestión

5. Ante la remisión del artículo 16.1, apartados a) y b), TRLS resulta necesario precisar el alcance de la legislación autonómica, dado que es la normativa que ha de concretar en qué casos, bajo qué condiciones y a través de qué modalidades es posible sustituir el deber de entrega de terrenos por una obligación alterativa, si bien con los límites fijados por el TRLS: la modalidad prevista necesariamente es la monetarización del aprovechamiento en el supuesto de las actuaciones de dotación, Disposición Transitoria Segunda TRLS, excluyéndose la posibilidad de sustituir el deber de entrega cuando pueda cumplirse con suelo destinado a algún régimen de protección pública, artículo 16.1.b) TRLS, integrándose en todo caso la monetarización en el Patrimonio Público de Suelo, artículo 38.2 TRLS.

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