Régimen al que han de ajustarse Puertos del Estado y Autoridades Portuarias

Autor:Mas Villarroel, Luciano
Páginas:154-168
RESUMEN

Régimen jurídico al que han de ajustarse la actividad contractual de Puertos del Estado y de las Autoridades Portuarias

 
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Dictamen de la Abogacía General del Estado de 28 de julio de 2008 (ref.: A.G. Educación, Política Social y Deporte 2/08). Ponente: Raquel Ramos Vallés.

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I. La determinación del régimen jurídico al que han de ajustar su actividad contractual los entes públicos Puertos del Estado y Autoridades Portuarias exige tomar en consideración las previsiones de distintos textos legales que, expuestos por orden cronológico, son: 1) Ley 27/1992 de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante –LPEMM– (arts. 24.2 y 35.2); 2) Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector PúblicoLCSP– (disposición adicional undécima, apartado 2, y disposición adicional vigésima quinta, apartado 1); y 3) Ley 31/2007, de 30 de octubre, sobre procedimientos de contratación en los sectores del agua, la energía, los transportes y los servicios postales, denominada comúnmente Ley de Contratos de Sectores Excluidos (LCSE).

Comenzando por las previsiones de la LPEMM, el art. 24.2 de este texto legal, referido al ente público Puertos del Estado, dispone que «El Ente público Puertos del Estado [...] ajustará sus actividades al ordenamiento jurídico privado, salvo en el ejercicio de las funciones de poder público que el Ordenamiento le atribuya [...]. En materia de contratación, Puertos del Estado habrá de someterse, en todo caso, a los principios de publicidad, concurrencia, salvaguarda del interés del Ente y homogeneización del sistema de contratación en el sector público». Por su parte, el artículo 35.2 de dicho texto legal, referido a las Autoridades Portuarias, dispone que «Se regirán por la presente Ley [...] y actuarán con sujeción al ordenamiento jurídico privado, incluso en las adquisiciones patrimoniales y contratación [...]. En la contratación, las Autoridades Portuarias habrán de someterse, en todo caso, a los principios de publicidad, concurrencia, salvaguardada del interés de Entidad y homogeneización del sistema de contratación en sector público».

Los preceptos que se han transcrito en lo pertinente presentan un doble contenido que debe examinarse separadamente:

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1) Proclamación del carácter jurídico-privado y no jurídico-público de los contratos que adjudiquen Puertos del Estado y las Autoridades Portuarias.

Así resulta de la circunstancia de que tanto el artículo 24.2 como el artículo 35.2 disponen expresamente que las entidades de que aquí se trata «ajustará sus actividades al ordenamiento jurídico privado» (caso de Puertos del Estado) y que «actuarán con sujeción al ordenamiento jurídico privado, incluso en las adquisiciones patrimoniales y contratación» (caso de las Autoridades Portuarias). Esta previsión y la consecuencia en que se traduce –que los contratos que adjudiquen Puertos del Estado y las Autoridades Portuarias se rigen en cuanto a sus efectos, cumplimiento y extinción por las normas del Derecho privado– ha de reputarse subsistente en la actualidad, ya que no ha quedado alterada por LCSP ni por la LCSE.

En efecto, comenzando por la LCSE, este texto legal regula exclusivamente los procedimientos de contratación en los sectores a que el mismo se refiere, pero no contiene previsión alguna sobre el carácter jurídico público o jurídico-privado de los contratos cuyo procedimiento de adjudicación regula, cuestión que resulta completamente ajena al fin que persigue dicha Ley. Por lo que se refiere a la LCSP, su disposición adicional vigésimo quinta dispone que el régimen de contratación del ente público Puertos del Estado y de las Autoridades Portuarias será el establecido en este texto legal para las entidades públicas empresariales; pues bien, el artículo 3.2, párrafo último, de la propia LCSP dispone que no tendrán la consideración de Administraciones Públicas las entidades públicas empresariales estatales (así como las entidades equivalentes de las Comunidades Autónomas y de las Corporaciones Locales), lo que tiene por consecuencia que los contratos que concierten Puertos del Estado y las Autoridades Portuarias no sean contratos administrativos, ya que el primer y fundamental requisito de la figura del contrato administrativo es que sea otorgado por una Administración Pública y este requisito no se cumple en el caso de Puertos del Estado y de las Autoridades Portuarias al tener que someterse al régimen jurídico de las entidades públicas empresariales y no tener éstas la condición de Administración Pública. Así lo confirma, por lo demás, el artículo 20.1, párrafo primero, de la LCSP.

2) Sometimiento a los principios de publicidad, concurrencia, salvaguarda del interés de la respectiva entidad pública y homogeneización del sistema de contratación del sector público.

Esta segunda previsión ha quedado, en realidad, superada, tanto en lo que se refiere a la actividad contractual de Puertos del Estado y de las Autoridades Portuarias sometida a la LCSE como lo que respecta a la actividad contractual de dichas entidades públicas sometida a la LCSP, ya que tanto uno como otro texto legal reafirman dichos principios, completándo los con otros.

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En suma, y a modo de recapitulación de lo dicho hasta ahora, debe concluirse que, por aplicación de los artículos 24.2 y 35.2 de la LPEMM, los contratos que concierten Puertos del Estado y las Autoridades Portuarias no pueden calificarse como contratos administrativos, sino como contratos jurídico-privados, sometidos, por ende, al Derecho privado en lo concerniente a sus efectos, cumplimiento y extinción.

II. Examinados el alcance y funcionalidad de los artículos 24.2 y 35.2 de la LPEMM, procede analizar seguidamente el ámbito de aplicación de la LCSE y de la LCSP respecto de la actividad contractual de Puertos del Estado y de las Autoridades Portuarias, debiendo ya precisarse que la aplicación de uno u otro texto legal atañe al aspecto adjetivo o procedi- mental, es decir, a lo relativo a la preparación y adjudicación de los contratos (recuérdese que, conforme a lo dicho, el aspecto sustantivo material –cumplimiento, efectos y extinción– se rige por el Derecho privado).

A estos efectos, y por razones sistemáticas, procede examinar, en primer término, el ámbito de aplicación de la LCSE a la actividad contractual de dichas entidades públicas.

Para resolver esta cuestión es necesario partir de la norma general que contiene el artículo 1 de dicho texto legal y que dispone lo siguiente:

La presente Ley tiene como objeto la regulación del procedimiento de adjudicación de los contratos de obras, suministro y servicios cuando contraten las entidades públicas y privadas que se recogen en el artículo 3.1 que operen en los sectores de la actividad relacionados con el agua, la energía, los transportes y los servicios postales, tal como se concreta en los artículos 7 a 12, cuando su importe sea igual o superior al que se establece, respecto de cada tipo de contrato, en el artículo 16.

Atendiendo a lo dispuesto en este precepto, la aplicación de la LCSE a la actividad contractual de Puertos del Estado y de las Autoridades Portuarias se supedita a la conjunción de los siguientes requisitos:

  1. Subjetivo

    Ninguna cuestión se suscita respecto de la inclusión de Puertos del Estado y de las Autoridades Portuarias en las entidades contratantes a que se refiere el artículo 3 de la LCSE, siendo innecesario examinar si dichas entidades tienen la condición de organismos de derecho público, empresas públicas o de entidades contratantes que ostenten derechos especiales o exclusivos, y ello en razón de que la disposición adicional segunda, apartado 10, de la propia LCSE alude a Puertos del Estado y a las respectivas Autoridades Portuarias como entidades contratantes, a los efectos del artículo 3 del repetido texto legal, en el sector de los puertos marítimos, es decir, como entidades contratantes sometidas a las prescripciones de la LCSE.

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  2. Objetivo

    El requisito o condicionamiento objetivo que necesariamente ha de concurrir en la actividad contractual de Puertos del Estado y de las Autoridades Portuarias para que la misma quede sujeta a las prescripciones de la LCSE se desdobla, a su vez, en dos: tipo de contrato y cuantía del contrato.

    1. Tipo de contrato

      Para que la actividad contractual de las entidades públicas de referencia, quede sometida al régimen dispuesto por la LCSE es necesario que los contratos que pretendan adjudicarse sean contratos de obras, contratos de suministro o contratos de servicios, tal como aparecen definidos en el artículo 2, apartado 1, letras b), c) y d); más particularmente y por lo que respecta a los contratos de servicios, deberán tenerse en cuenta las previsiones del artículo 15 de la LCSE, conforme al cual la adjudicación de contratos que tengan por objeto la prestación de servicios enumerados en el anexo II.A de dicha Ley queda sometida a las prescripciones de dicho texto legal, en tanto que la adjudicación de los contratos que tengan por objeto servicios enumerados en el anexo II.B de la Ley de continua referencia únicamente queda sometida a lo dispuesto en los artículos 34 y 67 de la propia LCSE, relativos, respectivamente, a las prescripciones técnicas y a los anuncios de contratos adjudicados. Junto a esta regla de delimitación positiva –contratos que, según lo que acaba de indicarse, están sometidos a la LCSE–, ha de tenerse en cuenta la delimitación negativa que opera el artículo 18 del propio texto legal, de forma que los contratos que enumera este precepto y que concierten Puertos del Estado y las Autoridades Portuarias quedan excluidos de la LCSE, sin que, por tanto, se les aplique este texto legal; a este extremo se hará referencia más adelante.

    2. Cuantía del contrato

      No es suficiente que se trate de alguno de los contratos definidos en el artículo 2, apartados 1 y 2, de la LCSE para que se les aplique este texto legal; es necesario, además, que el importe de dichos contratos sea igual o superior a los siguientes límites: contratos de suministro, 412.000 euros; contratos de servicios 412.000...

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