Novedades del régimen básico de los patrimonios públicos de suelo
| Autor | Francisco Delgado Piqueras |
| Cargo | Profesor Titular de Derecho Administrativo -Universidad de Castilla-La Mancha |
| Páginas | 34-80 |
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Patrimonios públicos de suelo
es la nueva denominación que la reciente Ley 8/2007, de 28 de mayo», de Suelo establece para una de esas instituciones clásicas del urbanismo español, en sentido amplio, que es el «patrimonio municipal del suelo». La razón del cambio es evidente: se pretende establecer un marco legal básico tanto para los patrimonios municipales como para los regionales, provinciales, mancomunales y otros surgidos al amparo de la legislación autonómica.
La Ley 8/2007 no se presenta a sí misma como una ley urbanística («ley del suelo»), sino como una ley referida al régimen de un Page 35 recurso natural concreto como es el suelo (ley de suelo) y la igualdad en el ejercicio de los derechos constitucionales ligados al mismo. Por ello, esta institución se regula ahora en el último título de la Ley, dedicado a las medidas para garantizar el cumplimiento de la función social de la propiedad inmobiliaria. Este cambio de significante entraña también algunos cambios de significado, pues examinando los matices pueden advertirse mayores alcances. La función predominante de esta institución, aunque no la única, sigue siendo la de instrumento de intervención en el mercado del suelo. Quizás no tanto para erigir una política anticíclica que consiga rebajar el precio del suelo, pero sí al menos que sirva eficazmente a las políticas públicas de vivienda protegida. En sentido lato, entendemos por vivienda protegida la que está sometida a un régimen público de intervención o de fomento dirigido a facilitar el acceso a la vivienda a las clases y sectores sociales que encuentran más dificultades para ello, sea en propiedad o en alquiler.
La regulación que la nueva Ley hace de la institución es necesariamente mucho más escueta que otras precedentes, pues ha de ceñirse a los estrictos márgenes competenciales que marcó la STC 61/19971. Apenas le dedica dos artículos. El artículo 33 «Noción y finalidad» y el artículo 34 «Destino». El primero y los dos primeros apartados del segundo se dictan como bases de la planificación general de la actividad económica, en ejercicio de la competencia reservada al legislador estatal en el art. 149.1.13ª de la Constitución y, en síntesis, vienen a reafirmar la definición legal de esta institución, su naturaleza o características esenciales, un contenido mínimo, así como a determinar con mayor precisión cuáles han de ser los destinos posibles para los bienes que lo integran. Los apartados 3 y 4 del artículo 34, en cambio, son disposiciones que el legislador estatal establece en ejercicio de la competencia reservada Page 36 por el art. 149.1.8ª de la Constitución sobre legislación civil. Estas últimas disposiciones, que arbitran medidas registrales para asegurar que los bienes de los patrimonios del suelo obtienen el destino previsto en las leyes cuando son enajenados, son de las más novedosas.
El punto de partida de la nueva regulación viene dado por los dos preceptos supervivientes a la STC 61/1997, que han estado vigentes hasta la Ley 8/2007. Es obvio que el legislador ha querido ser muy escrupuloso para no caer en la misma extralimitación de hace diez años y, en consecuencia, ha pasado de largo sobre las cuestiones ya censuradas por el Tribunal Constitucional.
La reforma se centra por ello en consolidar la existencia de la institución, al determinar «ex lege» la incorporación al mismo de ciertos bienes, en concreto, los terrenos, dineros y derechos que adquieran las Administraciones en virtud de las cesiones que la Ley impone a los promotores de trasformaciones urbanísticas. En segundo lugar, la Ley reafirma la naturaleza jurídica de patrimonio separado que se retro-alimenta con el producto de las enajenaciones. Mantiene sus fines, que siguen siendo los de regular el mercado de terrenos, obtener reservas de suelo para actuaciones de iniciativa pública y facilitar la ejecución de la ordenación urbanística, y territorial se añade ahora.
También se reitera el destino de estos patrimonios: la construcción de viviendas sujetas a protección pública. Al menos para el núcleo esencial de estos patrimonios, constituido por las mencionadas cesiones obligatorias. Pues, al mismo tiempo, deja la puerta abierta para que la legislación regional establezca otros mecanismos complementarios de crecimiento de los patrimonios. Y para que puedan ser destinados a otros usos de interés social previstos en los planes urbanísticos, que necesariamente han de ser urbanísticos, de protección de la naturaleza o de inmuebles del patrimonio cultural. Con ello se introduce alguna flexibilidad que permite dar cobertura a los cambios, tímidos ciertamente, que la legislación autonómica ha ido abriendo sobre el modelo estatal.
Las líneas que siguen tienen el propósito de señalar las novedades que la Ley de Suelo pueda suponer para el estado actual de la Page 37 institución, tanto sobre la legislación autonómica como sobre las doctrinas jurisprudenciales consolidadas a propósito de las leyes estatales precedentes. Si bien antes recordaremos a grandes rasgos los orígenes y evolución de esta institución y los problemas que sufre, al menos los jurídicamente apreciables, que no son pocos2.
La regulación de los patrimonios públicos del suelo que efectúa la Ley 8/2007 se erige sobre los restos de la ambiciosa regulación que efectuara la Ley 8/1990, de 25 de julio, «sobre reforma del régimen urbanístico y valoraciones del suelo», incorporada luego al Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana (Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio). Tras la STC 61/1997, de 20 de marzo, solo dos preceptos quedaron en vigor: el artículo 276 «Constitución. Patrimonio separado» y 280.1 «Destino». La nueva regulación sustituye estos preceptos, que deroga expresamente.
La potenciación de los patrimonios municipales del suelo fue una de las medidas intentadas por la legislación de principios de los noventa para frenar el incremento del precio del suelo en la mayoría de las ciudades españolas y su negativa repercusión sobre el precio de la vivienda, aunque no sólo sobre ésta, pues el encarecimiento de los solares perjudica en general a las industrias y cualesquiera otras actividades económicas que requieren suelo para instalarse3.
Para ello, el legislador se ocupó, en primer lugar, de definir de forma estricta el destino que debía darse a los solares pertenecien-Page 38tes a este patrimonio: la construcción de viviendas de protección oficial u otras finalidades de interés social. En una clara advertencia para deshacer las tentaciones que pudieran albergar los ayuntamientos, la exposición de motivos de la Ley 8/1990 descartó expresamente que los bienes de este patrimonio pudieran destinarse a fines puramente lucrativos, que incrementasen las tensiones especulativas en vez de atenuarlas. En segundo lugar, aumentaba y abarataba los mecanismos de adquisición de suelo para este patrimonio municipal (aprovechamiento urbanístico apropiable, expropiación de reservas de terrenos, derechos de tanteo y retracto).
Esta concepción del patrimonio municipal del suelo como instrumento central de intervención pública en el mercado del suelo enlazaba con las orientaciones que el artículo 47 de la Constitución marca para la política urbanística: derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada utilización del suelo conforme al interés general, impedir la especulación, participación de la colectividad en las plusvalías generadas por la acción urbanística de los entes públicos.
En ese sentido, marcó un punto de inflexión respecto de la legislación precedente, al enfatizar la componente social del patrimonio respecto de otras que también estaban presentes en sus orígenes4.
Es lo cierto que los resultados prácticos de este instrumento fueron siempre muy modestos, por diversas causas (penuria de las Page 39 haciendas municipales, incorporación del valor especulativo del suelo al justiprecio expropiatorio, no exigencia de las cesiones de suelo, etc.). Los de la reforma ni siquiera pueden ser valorados, pues quedó truncada al poco tiempo.
La STC 61/1997, de 20 de marzo anuló por extralimitación competencial del Estado todos los preceptos del TRLS de 1992 promulgados con carácter supletorio de la legislación autonómica y muchos de los supuestamente básicos. Uno de los elementos de la reforma que en buena medida se frustró fue el patrimonio municipal del suelo.
A este respecto, la Sentencia considera que la interpretación restrictiva inherente al carácter genérico del título competencial ejercido por el Estado en el Título VIII del TRSL de 1992 «Instrumentos de intervención en el mercado del suelo», que era el art. 149.1.13ª de la Cons...
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