Las actuaciones de dotacion en la nueva ley de suelo 8/2007, de 28 de mayo (A propósito del deber de equidistribución en suelo urbano-solar)
| Autor | Gerardo Roger Fernández/Amparo Sánchez Casanova |
| Cargo | Arquitecto y Profesor de Urbanismo/Arquitecta y Urbanista |
| Páginas | 12-28 |
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Una de las innovaciones más trascendentales que aporta la nueva Ley de Suelo Estatal es la referente a las denominadas Actuaciones de Dotación reguladas en el número 1.b) del artículo 14 del nuevo texto legal aplicables a la gestión del Suelo Urbano, regulación amparada en la competencia reservada por el artículo 149.1.1ª de la Constitución al legislador Estatal con la finalidad de establecer las condiciones básicas de la igualdad en el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los correspondientes deberes constitucionales.
Ciertamente, el contenido de su regulación y las consecuencias que comporta para el régimen de la propiedad en el proceso productivo de ciudad, en este caso en la «ciudad consolidada», ya son conocidas y aplicables en varias legislaciones urbanísticas autonómicas vigentes y, en concreto, en la Castellano-Manchega contenida en el Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística (en adelante TRLOTAU) aprobado por Decreto Legislativo 1/2004, de 28 de diciembre, y al que haremos concreta referencia a lo largo de esta exposición.
No obstante lo anterior, la nueva regulación básica debe ser explícitamente bienvenida, pues supone una aclaración definitiva a un tema enormemente controvertido por la ambigüedad de su regulación en la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, anteriormente vigente, lo que dio pie a interpretaciones jurídico-urbanísticas erróneas (cuando no espurias), que venían a producir enriquecimientos absolutamente injustos para los propietarios y, simétricamente, traslados de costes a la comunidad que vulneraban frontalmente el principio básico del sistema urbanístico español de reparto equitativo de beneficios y cargas en función de las atribuciones de aprovechamiento contenidas en el planeamiento.
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Pasemos a verlo más pormenorizadamente.
El origen de los problemas recientes relativos a la gestión del suelo urbano «urbanizado» se deriva de la regulación del artículo 14 de la mencionada Ley 6/1998.
El citado artículo establecía:
Artículo 14. Deberes de los propietarios de suelo urbano.
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Los propietarios de terrenos en suelo urbano consolidado por la urbanización deberán completar a su costa la urbanización necesaria para que los mismos alcancen -si aún no la tuvieran- la condición de solar, y edificarlos en plazo si se encontraran en ámbitos para los que así se haya establecido por el planeamiento y de conformidad con el mismo.
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Los propietarios de terrenos de suelo urbano que carezcan la urbanización consolidada deberán asumir los siguientes deberes:
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Ceder obligatoria y gratuitamente a la Administración todo el suelo necesario para los viales, espacios libres, zonas verdes y dotaciones públicas de carácter local al servicio del ámbito de desarrollo en el que sus terrenos resulten incluidos.
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Ceder obligatoria y gratuitamente el suelo necesario para la ejecución de los sistemas generales que el planeamiento general, en su caso, incluya en el ámbito correspondiente, a efectos de su gestión.
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Ceder obligatoria y gratuitamente a la Administración actuante el suelo correspondiente al diez por ciento del aprovechamiento del correspondiente ámbito; este porcentaje, que tiene carácter de máximo, podrá ser reducido por la legislación urbanística. Asimismo, esta legislación podrá reducir la participación de la Administración actuante en las cargas de urbanización que correspondan a dicho suelo.
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Proceder a la distribución equitativa de los beneficios y cargas derivados del planeamiento, con anterioridad al inicio de la ejecución material del mismo.
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Costear y, en su caso, ejecutar la urbanización.
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Edificar los solares en el plazo que, en su caso, establezca el planeamiento.
Pues bien, de una interpretación sorprendentemente «reduccionista» del apartado 1, algunos entendieron que un Suelo Urbano ya urbanizado, es decir, que hubiera alcanzado la condición de Solar (o que sólo le faltara algún servicio complementario) ya era un suelo «consolidado por la urbanización» y, consecuentemente, no debía asumir deber de cesión ni carga alguna en el proceso de ejecución del Plan, mientras que aquellos otros suelos urbanos que no dispusieran de «urbanización consolidada», tendrían que asumir la totalidad de los deberes de cesión de suelo dotacional, costear las obras de urbanización y patrimonializar exclusivamente el 90% del aprovechamiento, pues el 10% le correspondería a la Administración por la participación pública en las plusvalías atribuidas por el planeamiento, tal como prescribe el artículo 47 de la Constitución.
Sin embargo, esta interpretación estaría obviando la realidad dinámica del proceso urbano. Si, por ejemplo, el planeamiento urbanístico le atribuyera a una Zona de Ordenación Urbanística - en la que existen edificaciones preexistentes y solares sin edificar, o con edificaciones en ruina- mayores edificabilidades de las existentes, las buenas prácticas urbanísticas exigen que el propio Plan prevea, en la misma Zona, la reserva de los suelos dotacionales necesarios para satisfacer las demandas sociales que el nuevo aprovechamiento comporta, calificando para uso dotacional público, por tanto, solares hoy existentes, en la proporción adecuada y establecida por la legislación autonómica en función del nuevo aprovechamiento otorgado.
Es decir, habrá solares que tendrán atribuido un aprovechamiento adicional sobre el preexistente cuya patrimonialización (sobre la base de la aplicación obligada del principio general del urbanismo de reparto de beneficios y cargas), exige que, previamente, Page 15 se asuma el deber de cesión de la parte proporcional de suelos dotacionales (y de aprovechamiento lucrativo) en función del excedente de aprovechamiento otorgado. Obviamente, si esta carga no se asumiera, se estaría vulnerando ese principio general y sobre todo y lo que es más grave, estaríamos «patrimonializando el beneficio y socializando la carga», procedimiento hoy inasumible en una sociedad moderna y respetuosa con el Estado de Derecho.
Pues bien, esta interpretación, impropia desde cualquier óptica que se analice, fue adoptada por algunas legislaciones autonómicas, dando pie a las lamentables consecuencias señaladas para el interés general y, todo ello, apoyado en la ambigüedad de la redacción del artículo 14 de la Ley 6/1998.
Sin embargo, la Sentencia 164/2001 del Tribunal Constitucional ya estableció que «los criterios de distinción entre suelo urbano consolidado y no consolidado los establece -en los límites de la realidad- cada Comunidad Autónoma. En consecuencia, será cada Comunidad Autónoma, al fijar los criterios de consolidación por urbanización, quien determine también que suelo urbano soporta deberes de cesión y cuales no».
Sobre esta base, diversas Comunidades procedieron a regular la correcta aplicación del principio de equilibrio entre aprovechamiento y dotaciones, o lo que es lo mismo, del correcto reparto de beneficios y cargas, en la gestión del Suelo Urbano, distinguiéndose, en este caso, como la más explícita la ya comentada de Castilla-La Mancha.
Afortunadamente, la nueva Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo viene a aclarar, definitivamente, la gestión en el Suelo Urbano con la regulación de las denominadas Actuaciones de Dotación.
Así, el artículo 14.1.b) establece:
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Las actuaciones de dotación, considerando como tales las que tengan por objeto incrementar las dotaciones pú-Page 16blicas de un ámbito de suelo urbanizado para reajustar su proporción con la mayor edificabilidad o densidad o con los nuevos usos asignados en la ordenación urbanística a una o más parcelas del ámbito y no requieran la reforma o renovación integral de la urbanización de éste.
Con respecto a los deberes...
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