Las dos caras de la orden de ejecución

AutorJosé Antonio Ramos Medrano
CargoTécnico de Administración General del Ayuntamiento de Madrid

La orden de ejecución regulada en los artículos 181 y 182 de la Ley del Suelo (Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril), 10 y 11 del Reglamento de Disciplina Urbanística y 10 de la Ley de Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo de 25 de julio de 1990, es una figura tradicional de nuestro derecho que responde a una realidad social inseparable del fenómeno urbano.

En el Derecho Romano, el Digesto (libro 39, título 2, apartado 46) establecía como una competencia del Curador de la ciudad «hacer que los propietarios reconstruyan las casas derruidas». En nuestro Derecho histórico la Partida III, título 32, Ley 10 establecía que «el juzgador del lugar puede y debe mandar a los dueños de aquellos edificios que los reparen o que los derriben (Ref.).

Esta finalidad de la orden de ejecución, como figura tendente a posibilitar el mantenimiento en buen estado de las edificaciones, es una constante histórica, al formar parte inseparable del derecho de propiedad, como una de las obligaciones del mismo.

Durante la época de la codificación - siglo XIX -, en que la propiedad era considerada como un derecho inviolable y sagrado, también se recoge este deber de conservación por parte del propietario, como parte integrante del derecho de propiedad. Así, el Código Civil, fiel reflejo de la ideología dominante, regula este deber de conservación en su artículo 389, al establecer :

Si un edificio, pared, columna o cualquiera otra construcción amenazase ruina, el propietario estará obligado a su demolición o a ejecutar las obras necesarias para evitar su caída.

No resulta sorprendente observar que el propio Código Civil regule este deber de conservación junto a la ruina, como alternativa a la demolición del edificio, y ello porque el deber de conservación ha estado y sigue estando contemplado desde la dialéctica del deber de conservación frente al deber de demolición.

En principio la alternativa «o se repara o se demuele» del artículo 389 no puede ser más correcta, ya que lo que obliga es a que no se mantenga esa situación de peligro, bien sea demoliéndose o reparándose. Por ello no puede criticarse tal opción que sólo obliga a eliminar la situación de peligro. Lo que sucede es que sobre esta alternativa juegan una serie de factores de diversa índole que condicionan la elección entre una de las dos opciones.

Y entre estos factores que condicionan la elección entre la conservación y la demolición el que más influencia tiene es el derivado de la relación civil surgida del contrato de arrendamiento.

Cualquier conocedor de la realidad urbanística sabe que casi todo el problema práctico y jurisprudencial de las órdenes de ejecución se desenvuelve al amparo de la relación arrendaticia entre propietarios e inquilinos, y, como perspectiva de ambos, la posibilidad o el temor a la declaración del inmueble en ruina.

Lo curioso del caso es que también es una constante histórica en nuestro derecho la influencia del arrendamiento en el deber de conservación que pesa sobre el propietario. Así, en la época medieval, el Fuero de Soria establecía: «Y si la casa tuviese necesidad de reparación... y el dueño de la casa no pudiera o quisiera arreglarla, la puede reparar el inquilino, y lo que costase la reparación, de conformidad con dos hombres buenos, sea considerado como pago de alquiler» (Ref.).

Así observamos que el deber de conservación ha girado históricamente, y sigue girando, en torno a tres conceptos mutuamente relacionados: la obligación de conservar en buen estado los edificios (orden de ejecución), la facultad de derribarlos (ruina) y sobre estas dos facultades se desenvuelve el contrato de arrendamiento, con el régimen jurídico definido en la Ley de Arrendamientos Urbanos.

En un gran número de casos, la orden de ejecución es el instrumento que utiliza el inquilino, conocedor de esta vía, con el fin de que el propietario - arrendador le arregle la vivienda, Además, casi toda la jurisprudencia surge de recursos interpuestos por los propietarios que pretenden la declaración formal de ruina, con el fin de extinguir los contratos de arrendamiento, al amparo de lo previsto en el artículo 114, núm. 10 de la LAU.

En el fondo el problema radica en la congelación de las rentas que impuso en su día la LAU, lo que supone un gran avance social , ya que los inquilinos con rentas congeladas son, en su gran mayoría, gentes con bajo nivel de recursos, muchos de ellos pensionistas, si bien debe criticarse que esta medida social la soporte únicamente el propietario del inmueble, que no es necesariamente una persona adinerada, cuando en realidad debería ser costeado por todos los ciudadanos en función de la capacidad económica de cada uno (art. 31 de la Constitución).

Al margen de estas valoraciones, siempre discutibles y opinables, lo cierto es que el contrato de arrendamiento ha condicionado y absorbido todo el juego y desenvolvimiento de la orden de ejecución como figura jurídica. Tal es así que la generalidad de la doctrina ha reaccionado contra esta visión unilateral de la orden de ejecución, concebida como contrapuesta a la ruina. En especial hay que destacar el trabajo de JAVIER GARCIA BELLIDO, publicado en la Revista de Derecho Urbanístico bajo el título «Nuevos enfoques del deber de conservación y la ruina urbanística» (Ref.), profundizando en una idea sostenida, entre otros, por LOPEZ MERINO y los profesores GARCIA DE ENTERRIA y LUCIANO PAREJO.

Pese a esta corriente doctrinal, lo cierto es que la legislación y la jurisprudencia han avanzado poco. La orden de ejecución sigue siendo considerada como un acto de gravamen, en cuanto impone una obligación al propietario de terrenos, urbanizaciones , edificaciones y carteles o, más correctamente, en cuanto concreta y hace exigible la obligación genérica de todo propietario de mantener las construcciones y terrenos en las debidas condiciones.

Esta concepción de la orden de ejecución como acto de gravamen, es válida en aquellos casos en que, por una intervención del Servicio de Bomberos o denuncia de un inquilino...

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