Titularidad dominical de terrenos adquiridos para la construcción de autopistas de peaje en régimen de concesión administrativa
| Autor | Abogacía General del Estado |
| Páginas | 183-194 |
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Dictamen de la Abogacía General del Estado de 11 de octubre de 2002 (ref.: A.H. Patrimonio 3/02). Ponente: Luciano J. Mas Villarroel.
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Tomando como caso de referencia la solicitud de adquisición, por un colindante, de un terreno sito en el término municipal de Vinyols (Tarragona), finca registral número 1794 del Registro de la Propiedad de Reus núm. 1, sobrante de la concesión otorgada en su día a la sociedad «Autopistas X» para la construcción, conservación y explotación de la Autopista Tarragona-Valencia-Alicante, y que, inscrita en el aludido Registro de la Propiedad a nombre de dicha sociedad, fue vendida por ésta, expone el escrito de consulta que «se ha planteado por esta Unidad la existencia de una discrepancia en torno a la actuación procedente en los supuestos de deslinde de terrenos adquiridos por expropiación forzosa para la construcción y explotación de autopistas y, concretamente, en torno a la titularidad de los mismos atribuida en este supuesto por el Departamento competente (se refiere al Ministerio de Fomento) al concesionario».
Entendiendo la Dirección General del Patrimonio del Estado que la propiedad de los aludidos terrenos corresponde al Estado por las razones que se exponen en «nota relativa al inmueble de Vinyols (Tarragona) sobrante expropiatorio de una concesión de autopistas» que se acompaña al escrito de consulta, se recaba el parecer de la Abogacía General del Estado-Dirección del Servicio Jurídico del Estado sobre las siguientes cuestiones:
Determinación de quién es titular de los terrenos adquiridos por expropiación forzosa para la construcción y explotación de autopistas,Page 184 así como de los sobrantes derivados del deslinde definitivo, todo ello de conformidad con su normativa específica.
Posibles mecanismos de actuación en aquellos supuestos en los que se ha procedido a la inscripción de los terrenos o sus sobrantes a favor del concesionario y, en su caso, se han enajenado por éste a terceros.
I. Con carácter previo al examen de las cuestiones planteadas, este Centro estima oportuno hacer dos consideraciones.
En primer lugar, aunque el escrito de consulta alude a los terrenos adquiridos por expropiación para la construcción de la autopista y, por ello, tanto a los terrenos en los que efectivamente se construye la vía de comunicación como a los terrenos en los que, por no construirse ésta, quedan sobrantes, no cabe duda de que la cuestión se plantea propiamente en relación con estos últimos, toda vez que dichas vías de comunicación (y sus instalaciones) tienen el carácter de bienes de dominio público de titularidad de la Administración del Estado, por lo que los terrenos en los que está construida la autopista ostentan tal condición, perteneciendo a la aludida Administración; es por ello por lo que las consideraciones que seguidamente se expondrán quedan referidas a la propiedad de aquellos terrenos expropiados que, por no construirse en ellos la autopista, quedan sobrantes.
En segundo lugar, y en relación con los aludidos terrenos sobrantes, la cuestión relativa a si la propiedad de los mismos corresponde a la Administración del Estado o al concesionario ha de entenderse que se suscita al margen del derecho de reversión que pudiera ejercitar el expropiado (o su causahabiente). En efecto, contemplándose en el artículo 54.1 de la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954 como supuesto de reversión el caso de que hubiere alguna parte sobrante de los bienes expropiados, de ejercitarse por el expropiado (o su causahabiente) el derecho de reversión y ser éste procedente, la propiedad del terreno sobrante correspondería al reversionista; es por ello por lo que en el examen de la cuestión de que se trata se prescinde del supuesto de que el expropiado ejerza el derecho de reversión.
Hechas las anteriores consideraciones, la primera cuestión que debe examinarse es la relativa a la determinación de quién sea el titular de los terrenos adquiridos por expropiación forzosa para la construcción de autopistas de peaje en régimen de concesión que quedan sobrantes.
La adecuada resolución de la anterior cuestión pasa necesariamente, como con acierto se expresa en la «nota relativa al inmueble de Vinyols (Tarragona) sobrante expropiatorio de una concesión de autopistas» que se acompaña al escrito de consulta, por la aplicación de las previsiones contenidas en la normativa reguladora de la construcción, conservación yPage 185 explotación de las autopistas de peaje en régimen de concesión, constituida básicamente por la Ley 8/1972, de 10 de mayo, de construcción, conservación y explotación de autopistas de peaje en régimen de concesión (LAP) y el pliego de cláusulas generales para la construcción, conservación y explotación de autopistas en régimen de concesión aprobado por Decreto 215/1973, de 25 de enero (PCG).
La LAP regula en su capítulo V lo relativo a la expropiación forzosa de los bienes y derechos necesarios para la construcción de las autopistas. Tras hacer referencia el artículo 16 a la declaración de utilidad pública de las obras (declaración que lleva aparejada el Decreto de adjudicación de la concesión), necesidad de ocupación (implícita en la aprobación por el Ministerio de Fomento de los proyectos de trazado en los que ha de definirse con precisión la zona objeto de expropiación, incluyendo los accesos y las áreas de servicio y expresando los servicios y servidumbres afectados) y disponer que «la ocupación de los bienes afectados se reputará urgente a los efectos establecidos en el artículo 52 de la vigente Ley de Expropiación Forzosa, el artículo 17.1 establece lo siguiente:
Los bienes y derechos expropiados que queden afectos a la concesión se incorporarán al dominio público del Estado desde su ocupación y pago.
El precepto que acaba de transcribirse ha de ser completado con las cláusulas 56 y 58 del PCG. La cláusula 56 dispone que «el concesionario viene obligado a inscribir en el Registro de la Propiedad, y a favor del Estado, la totalidad de los bienes y derechos expropiados que queden afectos a la concesión y sean susceptibles de ello, y a solicitar del mencionado Registro la extensión de las notas marginales prevenidas en el artículo 32, norma 1.ª y artículo 6, párrafo 2, del Reglamento Hipotecario, sin perjuicio de la inscripción independiente de su derecho de concesión, que deberá llevarse a cabo con arreglo a los artículos 3 y 60 y siguientes del mismo Reglamento. Por su parte, la cláusula 58 preceptúa que «ocupados todos los terrenos correspondientes a la zona de dominio en su tramo de autopista, de acuerdo con lo definido en el artículo 20.1.a) de la Ley 8/1972, de 10 de mayo, el concesionario solicitará de la Administración en el plazo de un mes, que se efectúe el deslinde de los terrenos mencionados. Llevado éste a cabo por la Administración, el concesionario procederá en el plazo máximo de dos meses, el amojonamiento definitivo de los lindes de la zona de dominio».
De los preceptos que acaban de transcribirse, particularmente, del artículo 17 de la LAP se deduce claramente que el concesionario no adquiere la propiedad de los bienes y derechos expropiados, pese a ser de su cuenta y cargo el pago de las «indemnizaciones de toda índole que procedan por razón de las expropiaciones y ocupaciones temporales necesarias para la ejecución del proyecto» como dice el artículo 17.3 dePage 186 la LAP; la titularidad dominical de dichos bienes corresponde, pues, a la Administración del Estado desde el momento de su ocupación y pago.
Del artículo 17 de la LAP se desprende no sólo que la Administración del Estado adquiere la totalidad de los bienes y derechos expropiados, sino también que el concesionario no es per se beneficiario de la expropiación en el sentido técnico-jurídico de este concepto. En cuanto a esto último, ha de tenerse en cuenta que el artículo 3 del Reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa aprobado por Decreto de 26 de abril de 1957 (REF) concreta el concepto de beneficiario de la expropiación al disponer que «a los efectos del presente Reglamento se entiende... por beneficiario el sujeto que representa el interés público o social para cuya realización está autorizado a instar de la Administración expropiante el ejercicio de la potestad expropiatoria y que adquiere el bien o derecho expropiado...». Sobre la base de este concepto reglamentario de beneficiario de la expropiación, el Tribunal Supremo ha exigido el doble requisito de representar el interés público de que se trate y ser adquirente del bien expropiado (sentencias de 14 de junio de 1972, Ar. 2820; 16 de noviembre de 1977, Ar. 4233; 16 de noviembre de 1978, Ar. 3130 y 8 de marzo de 1982, Ar. 1020). Pues bien...
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