Selección documental de la presidencia española de la unión europea
| Autor | Jordi Gual (IESE) |
| Cargo | Profesor |
| Páginas | 61-79 |
Marco regulador y desarrollo de las comunicaciones electrónicas en europa
Agradecimientos. Me gustaría dar las gracias a todos los que han colaborado a través de sus valiosos comentarios en la elaboración de este documento. En especial me gustaría agradecer las contribuciones de D. Antonio Alemán, D. Gaspar Ariño, D. Pedro Camarero, D. Miguel Ángel Canalejo, D. Eugenio Fontán, D. Eugenio Galdón, D. Luis Lada, D. Ingemar Naeve, D. Jorge Pérez, el profesor Joan E. Ricart, D. Miguel Ángel Rodríguez-Palma, D. Xavier Rubio y D. Alejandro de la Sota. Sus aportaciones han contribuido a enriquecer estas reflexiones. La responsabilidad de las mismas es, sin embargo, únicamente mía.
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INTRODUCCIÓN
Cualquier reflexión sobre el entorno regulador que mejor puede contribuir al desarrollo de las comunicaciones electrónicas en Europa debe tomar en consideración el recientemente aprobado «nuevo marco regulador» comunitario. Las nuevas directivas suponen un importante avance en la dirección correcta al menos por tres motivos. El nuevo marco trata de adecuar el régimen regulador a los cambios que se observan en los mercados como consecuencia del avance de las tecnologías y de la respuesta de empresas y consumidores al proceso de liberalización. Las nuevas regulaciones, además, reafirman la voluntad de aligerar la regulación en el sector, iniciando un proceso de transición hacia un régimen legal de libre mercado similar al de otros sectores económicos y fundado en la política de defensa de la competencia como garante de un entorno competitivo. Finalmente, el nuevo marco trata de avanzar en la armonización de las condiciones competitivas en los diferentes Estados Miembros, en un complejo equilibrio entre la imposición de normativas que garanticen el mercado único y el respeto al principio de subsidiariedad, tal y como se establece en los Tratados europeos.
El presente documento tiene como objetivo contribuir al debate abierto en Europa sobre el ritmo y la naturaleza del proceso de liberalización del sector y analizar cuáles son las líneas de avance del proceso de desregulación que más pueden facilitar un despliegue rápido y armónico de las comunicaciones electrónicas en la Unión Europea. Esta reflexión es necesaria por dos razones.
En primer lugar, porque el «nuevo marco regulador» que se acaba de establecer a nivel comunitario es únicamente un entorno legal de carácter general. Su impacto en el despliegue de las comunicaciones electrónicas europeas dependerá, en gran medida, de la filosofía con la que las normas aprobadas se traduzcan legislativamente en los Estados Miembros y de la aplicación práctica de los mecanismos de coordinación que contempla la nueva legislación. Estos mecanismos permiten un margen significativo de discrecionalidad en la regulación de los Estados Miembros.
En segundo lugar, porque en un sector dinámico y complejo como el de las telecomunicaciones y sectores afines, es importante que el marco regulador sea flexible, de tal modo que pueda adaptarse rápidamente a cambios en el entorno y contribuya a eliminar rigideces y reglamentaciones que dificultan el progreso tecnológico y la iniciativa empresarial. En este sentido, este documento examina aquellos aspectos de las regulaciones que impiden el desarrollo del sector y sólo se han abordado parcialmente en los recientes cambios legislativos.
El documento se estructura del siguiente modo. Tras esta introducción, el análisis se efectúa a partir de una distinción fundamental entre los segmentos convencionales del sector (por ejemplo, telefonía de voz e internet de banda estrecha) y aquéllos, como los móviles o la banda ancha, que constituyen negocios aún en fase de expansión. Esta distinción tiene una explicación muy sencilla. La naturaleza económica de estos dos tipos de negocios es radicalmente distinta y por ello no es probable que las políticas adecuadas de regulación y defensa de la competencia deban ser las mismas. Para cada uno de los segmentos se describe sucintamente el impacto que ha tenido hasta hoy el marco regulador y, teniendo en cuenta los fundamentos económicos del subsector en cuestión, se plantean a grandes rasgos los criterios que debería seguir una regulación futura orientada al desarrollo del sector. Dicho desarrollo debe responder al objetivo general de conseguir una provisión de servicios de comunicaciones en un entorno competitivo, con servicios de calidad, inversión en nuevas redes, innovación en la oferta y equilibrio financiero de las empresas. Un apartado adicional del documento se centra en el proceso de europeización del sector. Se analizan aquellos factores del entorno regulador que dificultan la consecución de un mercado europeo integrado, incluso teniendo en cuenta los instrumentos de coordinación aprobados en el último paquete legislativo, y se discuten áreas en las que sería deseable una política activa a nivel comunitario. Finalmente, un apartado de conclusiones sintetiza los principales mensajes del documento.
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LA REGULACIÓN DEL NEGOCIO CONVENCIONAL DE TELEFONÍA FIJA
El proceso de liberalización de los negocios de telefonía convencional (1) en los países de la Unión Europea se ha fundamentado en gran medida en un modelo de acceso a las redes públicas ya existentes y en el establecimiento de una regulación asimétrica, que ha tratado de apoyar la entrada de nuevos competidores. El marco regulador europeo, sin embargo, no ha establecido un patrón único en el proceso de apertura, permitiendo que se utilizasen estrategias de desregulación con perfiles diferentes. En algunos países las condiciones más favorables de acceso a la red pública estaban asociadas a compromisos de despliegue de nuevas redes, mientras que en otros la regulación trataba simplemente de provocar la rápida entrada de nuevos oferentes, al objeto de que pudieran erosionar la cuota de mercado del operador establecido, y a través de la ganancia de clientes iniciar, si lo consideraban oportuno, el proceso de inversión en redes propias.
Este enfoque regulador se basaba en los fundamentos económicos del sector convencional de telefonía. El desarrollo de la competencia exigía por un lado la interconexión de redes, de tal modo que los entrantes pudieran de un modo inmediato competir con el operador establecido, eliminando la insuperable desventaja que supone la falta de conectividad de las redes incipientes. Con parecidos objetivos se implantaron, además, medidas como la portabilidad y la preasignación. Por otro lado, el negocio de telefonía convencional está sujeto a economías de escala muy significativas en la vertiente de la oferta, con fuertes inversiones en equipos y redes cuya rentabilización exige la consecución de elevados niveles de tráfico y, en definitiva, de una importante penetración en el mercado.
La regulación trataba de incentivar la entrada y poner las condiciones para que los entrantes obtuviesen rápidamente una cartera de clientes que les permitiese apoyar el desarrollo de sus propias infraestructuras. Una pieza clave para esta estrategia ha sido la política de precios y condiciones de acceso a las redes públicas, concretada en los precios de interconexión orientados a costes y la política de apertura del bucle local.
Globalmente, la política de liberalización de los negocios de telefonía fija ha sido un éxito, dado que la libertad de entrada en el sector ha conllevado la aparición de nuevos competidores y nuevos servicios, con unas reducciones significativas de los precios, asociadas tanto a la aparición de más competencia (reducción de márgenes de monopolio), como a la mejora de la eficiencia de los operadores establecidos.
Sin embargo, esa calificación de éxito global debe ser matizada por dos razones. En primer lugar, el modelo de liberalización utilizado no ha propiciado un verdadero desarrollo de la competencia entre infraestructuras de acceso. Ello se debe a que los precios de acceso a la red pública no han proporcionado muchos incentivos a los agentes del sector para invertir en nuevas redes (2) . A los entrantes porque les resultaba económicamente mucho más atractivo utilizar las infraestructuras ya existentes, y a los establecidos porque la escasa remuneración del acceso no incentivaba a continuar desarrollando la red. La presión de los entrantes ha obligado a los establecidos a rápidas reducciones de precios y, dada la existencia previa de márgenes amplios y elevados niveles de ineficiencia operativa, los operadores establecidos más dinámicos han sido capaces de liderar ese proceso de reducción de costes y precios, al tiempo que defendían una posición preeminente en el mercado. De este modo, los entrantes han tenido dificultades para conseguir una posición estable en el mercado (con la excepción de algunos operadores de nicho o más especializados), reflejando todo ello que tal vez se habían infraestimado algo las economías de escala de este tipo de negocios.
En segundo lugar, el proceso de liberalización se ha llevado a cabo sin que se eliminasen con celeridad algunas importantes distorsiones heredadas del pasado. La...
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