Diversidad y desmaterialización del deber de conservación de los edificios en el Texto Refundido de la Ley del Suelo de 2015
| Autor | Gerardo García Álvarez |
| Cargo del Autor | Catedrático de Derecho Administrativo. Universidad de Zaragoza |
| Páginas | 747-760 |
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El deber de los propietarios de conservación del edificio (también, limitadamente, un derecho, concretamente un derecho de participación en los procedimientos administrativos, como se intentará argumentar) ha sufrido en los últimos tiempos una profunda transformación, debida a la aprobación de la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas, pero también a la interpretación de sus preceptos que se ha hecho con la finalidad de elaborar y aprobar el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (TRLSRU)1.
El deber de conservación ha dejado de ser una institución singular, peculiar dentro de la lógica urbanística, peculiaridad que cabía atribuir a su origen muy anterior a la Ley del Suelo de 1956 y a su naturaleza mixta, con una regulación y una práctica muy relacionadas con la regulación de los arrendamientos urbanos. La institución de la ruina se integró en la lógica urbanística de la Ley del Suelo de
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1956, como un instrumento dirigido a facilitar e incluso fomentar la sustitución de edificios obsoletos, pero se encontró fuera de la lógica general del sistema urbanístico cuando esta se modificó profundamente en el tratamiento de la ciudad consolidada, siguiendo el camino marcado por la Ley 6/1994, de 15 de noviembre, de la Generalitat Valenciana, reguladora de la actividad urbanística, optando por una lógica conservacionista aplicada con carácter general, no ya a edificios o conjuntos singulares.
El legislador no parece haber sido consciente enteramente de esa transformación de la lógica interna de la institución y sigue arrastrando de unos textos a otros formulaciones que tienen sesenta años de antigüedad y responden a otra mentalidad y otras necesidades, pero trufando el texto con interpolaciones y añadidos que lo hacen cada vez más ininteligible. O quizá el legislador sí ha sido consciente de la transformación, pero no ha querido asumir el debate social que podría provocar la asunción abierta de que se han estado incrementando enormemente los deberes de los propietarios en un país en que una abrumadora mayoría de las familias son propietarias de su propia vivienda. En todo caso, sirvan estas líneas sobre una regulación legislativa poco afortunada formal y sustantivamente, para homenajear al profesor Ballbé Prunés que, por el contrario, destacó entre otras facetas como excelente redactor de textos normativos sobre el urbanismo, entre otros ámbitos.
En el TRLSRU de 2015 puede percibirse el cambio desde la idea del propietario único de cada edificio como supuesto más habitual, edificio generalmente arrendado a una pluralidad de inquilinos de las viviendas y locales de negocio, algo muy acorde con la sociedad española de la primera mitad del siglo xx, hacia la realidad actual de un país en que si bien el arrendamiento del local de negocios (o de los inmuebles destinados a oficinas) sigue siendo habitual, más del 80% de la población habita en viviendas de propiedad familiar y la forma más difundida de la propiedad de edificios de vivienda colectiva es la comunidad de propiedad horizontal. Como consecuencia de los cambios introducidos por la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas, es la comunidad de propietarios, generalmente de propiedad horizontal -ente sin personalidad jurídica, pero con una limitada capacidad de obrar- el sujeto más habitual del deber de conservación [TRLSRU arts. 9.5 y 17.5, b) y concordantes].
El único cambio relevante no es que el deber de conservación, aunque incumbe principalmente a los propietarios, ya no es un deber suyo en exclusiva, puesto que los titulares de "derechos de uso" -típicamente los arrendatarios, pero también los usufructuarios u otros titulares de derechos reales o personales que les den derecho al uso del inmueble, dada la amplitud de la formulación legal- aparecen como corresponsables del deber de conservación [TRLSRU arts. 9.5 y 17.5, a)]. La
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distribución de las cargas deberá hacerse en función de que las obras necesarias por motivos de conservación tengan el "carácter de reparaciones menores motivadas por el uso diario de la vivienda, sus instalaciones y servicios", en cuyo caso corresponderán al titular del derecho de uso, incumbiendo al propietario en el resto de supuestos. Para determinar el ámbito de las "reparaciones menores" se hace una remisión a la legislación aplicable en función de la relación jurídica.
La referencia a "vivienda" como elemento que atribuye deberes de conservación a sus usuarios ha de entenderse como un lapsus calami -que no obstante ha pasado (del artículo 8, a) de la Ley 8/2013 al TRLSRU sin haber sido corregido- porque no tendría ningún sentido que cargándose legalmente al arrendatario o usufructuario de una vivienda con una parte del deber de conservación, exigible por tanto directamente por la Administración a través del correspondiente procedimiento administrativo, se exonerase completamente a arrendatario o usufructuario de un local de negocio o de una oficina.
También se permite que el propietario pueda trasladar el cumplimiento de porciones mayores e incluso de la totalidad del deber de conservación, mediante pacto contractual, a los "titulares de derechos de uso" otorgados por él sobre el inmueble, se supone que con efectos frente a la Administración pública, puesto que si se tratase de permitir un mero reparto interno a la relación contractual de los gastos de mantenimiento del edificio, la cláusula legal sería completamente superflua. En consecuencia el propietario podrá hacer valer frente a la Administración en el procedimiento administrativo encaminado a una orden de ejecución, la existencia de un pacto contractual que establezca la asunción del deber por otro particular, debiendo la Administración extender a ese tercero sus actuaciones posteriores, so pena de nulidad del acto resolutorio. Esto tiene el inconveniente de que, necesariamente, ante la Administración urbanística podrán plantearse, como una suerte de "cuestión prejudicial", problemas relativos a la vigencia, validez o interpretación de un contrato privado.
Por otra parte, de acuerdo con el artículo 9.5 del TRLSRU, las comunidades de propietarios (así como las "agrupaciones" de comunidades de propietarios y las cooperativas de vivienda, cuando sean titulares de elementos comunes) adquieren plena capacidad de obrar, no solo en cuanto al deber de conservación en su acepción clásica, sino en cuanto a actuaciones de rehabilitación, regeneración y renovación urbana, equiparándose a estos efectos a los propietarios, pudiendo ser beneficiarios de la expropiación forzosa o beneficiarios de subvenciones, así como gestionar las otorgadas a los propietarios de las fincas integrantes de la comunidad, a fin de asumir o colaborar con la Administración pública en las labores del "nuevo" deber de conservación. Podrán constituirse en asociaciones "administrativas" las comunidades de propietarios (así como las agrupaciones de comunidades de propietarios y las cooperativas de vivienda) y los propietarios "de terrenos". Estas asociaciones "administrativas" tendrán determinadas facultades conferidas ope legis: participar en los concursos que puedan convocarse para la adjudicación de
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obras de conservación o rehabilitación urbana como "fiduciarias con pleno poder dispositivo sobre los elementos comunes del correspondiente edificio o complejo inmobiliario y las fincas pertenecientes a los propietarios miembros de aquellas, sin más limitaciones que las establecidas en sus correspondientes estatutos". A través de la constitución de una asociación, la comunidad de propietarios queda convertida en algo muy parecido a una junta de compensación, aunque el pleno poder de disposición es más asumible en el caso de terrenos o naves, sustituibles por su valor económico, que cuando se trata de viviendas, objeto de protección constitucional expresa como objeto del derecho a una vivienda digna y del derecho fundamental a la inviolabilidad del domicilio.
Del TRLSRU, artículo 4.4, se desprende el deber de las Administraciones públicas, establecido con el carácter de norma básica, de "asegurar" la realización de obras de conservación y la ejecución, entre otras, de las obras de rehabilitación edificatoria o de renovación o regeneración urbana. Para ello deberán "formular" y "ejecutar" los "instrumentos" necesarios, fundamentalmente, órdenes de ejecución y planes urbanísticos. En relación con la conservación de las edificaciones, las situaciones que obligan a las Administraciones públicas competentes a actuar serían las de "insuficiencia o degradación de los requisitos básicos de funcionalidad, seguridad y habitabilidad de las edificaciones", aunque también podrían incluirse las "situaciones graves de pobreza energética" que sean debidas al mal estado del inmueble.
El legislador básico define incluso las prioridades que deberán respetar las Administraciones públicas a la hora de realizar su deber de...
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