La diversidad en el Estado Autonómico: un análisis teórico de los hechos diferenciales
| Autor | Raquel Pineda Martínez |
| Cargo del Autor | Investigadora del Centro de Nuevas Estrategias de Gobernanza Pública (GOBERNA). Instituto Nacional de Administración Pública |
| Páginas | 669-717 |
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La naturaleza del Estado Autonómico ha sido un constante objeto de debate político y teórico desde los primeros años de la puesta en marcha de nuestro modelo de distribución territorial del poder. Gran parte de este debate ha girado en torno a si nuestro modelo podía ser considerado como un modelo cercano al modelo federal, o más bien tenía rasgos del modelo regional, o por el contrario, constituía un modelo propio.
El modelo autonómico, aun con rasgos tanto de los Estados federales como con algunos rasgos de los Estados regionales, puede en realidad ser entendido como un modelo sui generis. La propia dinámica de creación del federalismo top to down, es decir, de arriba hacia abajo, como ha ocurrido en el caso español (frente a la dinámica del federalismo down to top, característica en la formación del federalismo alemán y estadounidense1), ha propiciado ciertos rasgos particulares de nuestro modelo que lo distingue de los modelos federales en un plano estrictamente teórico, entre otras diferencias existentes.
Los modelos federales clásicos como son el caso alemán y estadounidense, se han constituido sobre la base de la homogeneidad. La uniformidad competencial, institucional, procedimental, de relaciones intergubernamentales, etc., es la norma en estos sistemas. Sin embargo, un federalismo (entendiendo por esto, un sistema políticamente descentralizado) surgido de arriba hacia abajo, es decir, normalmente un estado regional o unitario que lleva a cabo una ambiciosa descentralización territorial del poder, puede propiciar ciertas desuniformidades, como ha ocurrido en el caso español.
Estas desuniformidades se explican, en gran parte, por el propio proceso de creación del Estado Autonómico, en concreto por los dos ritmos de descentralización política (Comunidades del art. 143 y Comunidades del art.
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151CE). La disparidad competencial derivada de estos dos procesos de acceso a la autonomía política puede ser considerada como el primer factor para la introducción de cierta asimetría en nuestro modelo territorial, que no suele ser normal en los clásicos modelos de federalismo. El principio dispositivo, sobre el que se ha fundamentado nuestro modelo, impone la configuración de la autonomía como un derecho, y no como un deber, para las Comunidades Autónomas. En virtud de este principio, a cada Comunidad se le han transferido aquellas competencias que ha querido asumir, lo que supuso el impulso de las relaciones bilaterales en la negociación de los traspasos competenciales. La bilateralidad no suele ser, tampoco, la lógica normal de los sistemas federales los cuales, muy al contrario, normalmente reflejan relaciones multilaterales debido a la homogeneidad del sistema.
Una segunda desuniformidad propia de nuestro modelo territorial han sido los llamados hechos diferenciales, particularidades que en el momento constituyente se introdujeron, fundamentalmente, con la finalidad de integrar sensibilidades nacionalistas.
El concepto de asimetría o desuniformidad ha estado, por tanto, muy presente en el propio desarrollo del Estado Autonómico por todos estos motivos, así como por el hecho de que en algunas Comunidades la competición electoral de los partidos políticos se proyecta sobre dos ejes (socioeconómico y nacionalista). Además, el papel clave de algunos partidos nacionalistas en el Congreso de los Diputados en ciertas legislaturas (en concreto, en las legislaturas V, de 6 de junio 1993 a 2 de marzo 1996; y VI de 3 de marzo de 1996 a 11 de marzo 2000) para apoyar la investidura de los entonces Presidentes de Gobierno, potenció aún más la bilateralidad en las relaciones intergubernamentales.
Por todas estas razones, se ha atribuido a la naturaleza del propio Estado Autonómico un carácter asimétrico, que para parte de la doctrina distingue a nuestro modelo de los modelos federales y lo configura como un modelo propio. No obstante, nuestro modelo territorial de distribución del poder tiene muchas características de los modelos federales, y cabe imaginar que, una vez las CCAA tienen similares niveles competenciales, se logre el impulso de relaciones multilaterales para aproximar el Estado Autonómico a un estado federal. Aún así, existen rasgos específicos de nuestro modelo, algunos de los cuales son los hechos diferenciales, que pueden infundir un modelo sui generis en el federalismo clásico.
No obstante, algunos de los debates que han surgido sobre el Estado Autonómico, en realidad, se cernían sobre una cuestión de fondo, central en cualquier sistema descentralizado políticamente, que es cómo lograr la combinación óptima entre los principios de igualdad y de diversidad, es decir, cómo asegurar el funcionamiento de un poder central fuerte para establecer las condiciones básicas de la igualdad entre los ciudadanos, a la vez que permitir la autonomía política de entes subestatales que reflejan la agregación territorial de preferencias.
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El principio de igualdad está, sin duda, encajado en la filosofía del liberalismo político desde la Revolución Francesa, y parte de una defensa del individualismo universal que se consagró en las primeras democracias del siglo XIX. Junto a la proclamación de la libertad, el liberalismo político afirma la igualdad de todos los hombres en cuanto a derechos y obligaciones, todos son ciudadanos con igual peso político e idéntico estatus jurídico, y por tanto todos forman la nación y en ellos reside la soberanía al formar parte de la comunidad política. A partir de esta premisa, la doctrina liberal política europea tiende hacia un convencimiento teórico y práctico de asimilar los conceptos de nación y Estado, de tal modo que se justifica la existencia del Estado en función de la nación, y se construye la nación en función del Estado, confundiendo en algunos casos las nociones culturales de las nociones políticas y jurídicas de la comunidad política2.
La defensa que el liberalismo político tradicionalmente ha hecho del principio de igualdad (ROUSSEAU, CONSTANT, STUART MILL), como el elemento jurídico que preserva la comunidad política de pares ante cualquier tipo de discriminación, le ha llevado normalmente a mantener argumentos tales como el de la incompatibilidad de los derechos de grupo con los derechos individuales en las democracias liberales. Los conflictos que pudieran derivarse al reconocer diferencias entre ciudadanos en virtud de su ubicación territorial suponía, para la primera etapa del liberalismo político, una violación al principio de igualdad alterando la uniformidad de las situaciones jurídicas y políticas de todos los ciudadanos. Con la finalidad de anular cualquier instrumento de privilegios o discriminaciones territoriales propios del Antiguo Régimen, el principio de igualdad formal es un presupuesto esencial de la teoría político-liberal.
Sólo en etapas muy recientes se han realizado esfuerzos teóricos por articular los llamados derechos de grupo dentro de la teoría clásica del liberalismo político democrático (STEPAN, TAYLOR, WALZER). Los derechos de grupo o los llamados también derechos de las minorías etnoculturales son, en un sentido amplio, derechos, políticas públicas, exenciones legales y disposiciones constitucionales que van desde las políticas de muliticulturalismo al federalismo multinacional, los derechos lingüísticos y la protección constitucional de los tratados de los aborígenes3. Estos derechos se distinguen de los derechos civiles y políticos de la ciudadanía protegidos en las democracias liberales, en que no tienen sentido en su aplicación individual, sino que encuentran su efectividad en la aplicación al conjunto de un grupo. El reconocimiento de estos derechos frecuentemente tienen...
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