Disposiciones infralegales. El reglamento

Autor:Marco A. Rodrigo Ruiz
RESUMEN

I. Fuentes normativas de los territorios forales. Aspectos generales II. Análisis individualizado de los distintos tipos de fuentes normativas forales 1. Normas forales 1.1. Naturaleza de las normas forales 1.2. La reserva de norma foral tributaria en los ordenamientos financieros de los Territorios Históricos 1.3. Revisión judicial de las normas forales 2. Otras fuentes de los territorios... (ver resumen completo)

 
ÍNDICE
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La singularidad de los ordenamientos forales, en los que, como se ha visto, la ley no forma parte de su sistema propio o interno de fuentes normativas, confiere un protagonismo sustancial a las disposiciones infralegales, y a las distintas expresiones o formas en que la potestad reglamentaria puede manifestarse 281, a la hora de analizar las fuentes del Derecho financiero vasco. Es por ello que, para el estudio de este grupo normativo, resulta necesario concentrar la atención en el peculiar régimen de fuentes que poseen los Territorios forales de esta Comunidad Autónoma, asunto al que dedicaremos con total exclusividad los restantes epígrafes de este capítulo.

Sin embargo, no cabe olvidarse de la potestad reglamentaria que las Instituciones centrales del ente autonómico, y en particular el Gobierno Vasco, tienen atribuida en relación a las materias financieras de su competencia. Mas, por lo que concierne al sistema de fuentes de las Instituciones comunes, éste, con algunas diferencias de matiz, es, como sabemos, prácticamente idéntico al resto de ordenamientos autonómicos. Ha quedado ya constancia de que el Estatuto, en su tónica general, es también muy parco a la hora de regular el sistema de fuentes propio de la Comunidad Autónoma, y tan sólo hace referencia explícita a tres tipos de fuentes: leyes del Parlamento vasco, Reglamento parlamentario e, indirectamente, a las normas reglamentarias del Gobierno.

A su vez, en esta esfera autonómica, y a lo largo del presente estudio, ya hemos prestado atención, en el capítulo precedente, a dos supuestos singulares respecto a disposiciones gubernamentales con rango de ley. Es el caso de los Decretos Legislativos, que si bien carecen de tratamiento en el Estatuto de Autonomía, fueron incorporados a través de la regulación contenida en el artículo 52 de la Ley 7/1981, del Gobierno, y poseen, como se dijo, alguna característica especial (el texto elaborado por el Gobierno se somete al procedimiento de lectura única ante el Parlamento); y es el caso también de la Ley 17/1983, mediante la que se introdujo de modo coyuntural una figura semejante a los Decretos-leyes en el sistema de fuentes del Derecho, con la finalidad de afrontar los efectos catastróficos de las inundaciones de 1983. Sin embargo, en el ámbito que ahora nos ocupa, esto es, en relación a la estricta potestad reglamentaria autonómica de las Instituciones comunes, las diferencias con el resto de los ordenamientos autonómicos son inapreciables y no poseen ninguna particularidad en materia tributaria, por lo que nada singular ni específico cabe agregar sobre esta cuestión.

Por su parte, en el ámbito de las Haciendas Locales tampoco se producen más particularidades de relieve que la ya comentada 282, relativa a los efectos que produce el sistema de concierto sobre el principio de legalidad en la esfera financiera y tributaria municipal.

I Fuentes normativas de los territorios forales. Aspectos generales

Como hemos analizado en el primer capítulo del presente estudio, los subsistemas normativos forales cuentan con el incuestionable y capital refrendo que proporciona la disposición adicional primera de la Constitución. Corresponde sin embargo al Estatuto de Autonomía -en su faceta de ser, según dice explícitamente la propia Carta Magna, el instrumento principal para proceder a la actualización de los regimenes forales- desarrollar en primer lugar las pautas básicas conforme a las que debe construirse el sistema de fuentes de los subsistemas forales aludidos. Además, también otros textos legales, entre los que ocupa un lugar destacado la tan reiteradamente citada Ley de Territorios Históricos (LTH), establecen reglas de ineludible conocimiento para el análisis de dicho sistema de fuentes.

Con esta cobertura jurídica, se confiere no obstante a cada Territorio foral vasco un amplio margen de autonomía para dotarse de su propia organización institucional y de su específico régimen jurídico. Así, el artículo 3 del Estatuto de Autonomía establece que "cada uno de los Territorios Históricos que integran el País Vasco podrán, en el seno del mismo, conservar o, en su caso, restablecer y actualizar su organización e instituciones privativas de autogobierno", otorgando unas potestades en las que abunda el artículo 24.2 del propio Estatuto. Por su parte, el artículo 37.1 indica que "los órganos forales de los Territorios Históricos se regirán por el régimen jurídico privativo de cada uno de ellos" 283. El Estatuto, según se aprecia, lejos de conformar un sistema cerrado de fuentes del Derecho para los diversos Territorios Históricos , opta por adjudicar a sus respectivos órganos forales internos muy amplias facultades para decidir sobre la materia, sobre la base de las pautas, flexibles en su mayoría y escasas en numero, que fija al respecto.

Como consecuencia de este complejo entramado legal y organizativo, en el sistema de fuentes del Derecho del País Vasco nos encontramos, en lo que constituye su principal característica o peculiaridad, con la existencia de tres subsistemas normativos forales que disponen de una estructura interna muy similar entre sí, aunque poseen su régimen de organización propio y un conjunto de categorías normativas asimismo peculiar.

De acuerdo con tales premisas, antes de entrar en el examen particularizado de cada fuente jurídica concreta perteneciente a los ordenamientos forales, resulta necesario aludir a una serie de aspectos generales:

  1. Los sistemas normativos forales son establecidos y regulados en gran medida, conforme advertíamos antes, por los propios Territorios Históricos. Estos tienen, por tanto, una elevada capacidad de autoorganización y autodisposición, que se ha materializado en la aprobación de sus respectivas Normas Forales Institucionales, a las que deben agregarse también ciertos contenidos de los Reglamentes de las Juntas Generales de cada Territorio Histórico -que se aprueban a su vez por Norma Foral- y de las Normas Forales de Gobierno y Administración del Territorio Histórico. Como iremos comprobando, pese a la identidad sustancial de los diversos regimenes forales, se aprecian no obstante aspectos diferenciados de cierto alcance entre los mismos.

  2. Los sistemas normativos forales se asientan en una serie de criterios básicos, inferidos de la regulación positiva, que acto seguido se enuncian y describen.

    - Los regimenes forales de los tres Territorios Históricos conforman un modelo institucional en el que existen dos órganos básicos: las Juntas Generales y las Diputaciones Forales. Las Juntas son las instituciones representativas de cada Territorio, y las Diputaciones el órgano ejecutivo.

    A los órganos representativos de los Territorios se refiere el artículo 37.5 del Estatuto de Autonomía, en el que se indica que sus miembros se elegirán por "sufragio universal, libre, directo, secreto y de representación proporcional...". También las normas internas propias de cada Territorio abundan en ese mismo carácter representativo. Así, en el caso -por ejemplo- de Guipúzcoa, su Norma Foral sobre Organización Institucional del Territorio Histórico define a las Juntas Generales diciendo que "constituyen el órgano máximo de representación y participación popular del Territorio Histórico" (art. 4.1 de la NF de 26 de febrero de 1983). Las funciones de las Juntas Generales son, como consecuencia, las propias de toda institución parlamentaria, y por ello les corresponde la potestad de dictar las disposiciones de mayor rango jerárquico dentro del Territorio Histórico -las normas forales-, y también la de elegir o investir al Diputado General, quien preside el órgano ejecutivo del Territorio -la Diputación Foral- y tiene la atribución de designar y cesar a los restantes componentes de dicho órgano -los Diputados Forales-.

    Esta estructura dual, que pivota sobre las dos instituciones básicas mencionadas, ha quedado también plasmada en la Ley de Territorios Históricos, texto que no hace sino reiterar lo que con antelación habían ya establecido las Normas Forales Institucionales de cada Territorio Histórico, al decir (art. 2.1 de la LTH) que las Juntas Generales y las Diputaciones Forales son órganos forales de los Territorios Históricos.

    - Todos los regímenes forales distinguen entre una denominada potestad normativa y la potestad reglamentaria. La potestad normativa general se otorga a las Juntas Generales y la reglamentaria a la Diputación Foral. Así se indica en el artículo 8 de la Ley de Territorios Históricos, que de nuevo acoge lo dispuesto por las respectivas Normas Institucionales de cada Territorio. La relación entre ambos tipos de disposiciones -las normas forales, aprobadas por las Juntas Generales, y las reglamentarias, dictadas por las Diputaciones- es de jerarquía, concediéndose la posición de prevalencia a las normas forales, puesto que derivan del órgano de representación popular que posee directa e inmediata legitimidad democrática. Por tanto, las disposiciones que emanan de la Diputación Foral son inferiores en grado y se hallan subordinadas a lo que tales normas forales establezcan 284. Valga de nuevo como muestra lo que dice la Norma Foral Institucional de Guipúzcoa, en su artículo 5, al respecto: "Las disposiciones de carácter general emanadas de las Juntas Generales, que se denominarán Normas Forales, son superiores en rango a los Decretos del Diputado General o acuerdos de la...

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