Disposiciones del Gobierno Vasco con fuerza de ley

AutorMarco A. Rodrigo Ruiz

Pese a la ausencia de previsión estatutaria, en orden a que el Gobierno Vasco se halle facultado para dictar Decretos legislativos y Decretos-leyes, es lo cierto que ambos tipos de disposiciones han sido emanadas en algún momento por el Ejecutivo vasco, lo que, sobre todo en el caso de los Decretos-leyes, supone una sorprendente peculiaridad. En los dos casos, además, el procedimiento de emanación o el control por el Legislativo de la norma aprobada encierran aspectos singulares que es preciso examinar.

I Decretos Legislativos

Las técnicas de delegación legislativa 246, contempladas en los artículos 82 a 85 de la Constitución, suponen una específica excepción al principio de separación de poderes que permiten al Ejecutivo invadir el ámbito de competencias del legislativo y dictar disposiciones con rango de ley. Mediante las mismas el Gobierno regula materias no reservadas a la ley orgánica, a través de disposiciones denominadas decretos legislativos, en virtud de una delegación expresa otorgada por las Cortes Generales. Este expediente, al que se acude con relativa asiduidad en la esfera tributaria estatal, en su doble vertiente de ley de bases para su articulación o desarrollo y de ley ordinaria para la refundición, no dispone de mayores particularidades en el ordenamiento financiero, como no sea para destacar la especial torpeza y falta de rigor con el que en nuestra materia se ha utilizado en ocasiones dicho instrumento normativo. Valga el ejemplo del R. Decreto-legislativo 1/1993, de 24 de septiembre, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley del impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados, cuya disposición derogatoria primera, desnaturalizando por completo esta categoría normativa, señala de forma esperpéntica que "quedan derogados los preceptos anteriores que se opongan a lo dispuesto en el presente Texto refundido". No hace falta explicar que dicho precepto provoca que no estemos ante una refundición, sino ante una simple adición normativa que, agregando un cuerpo normativo más a los ya existentes, solo puede contribuir a arrojar mayor confusión al régimen jurídico del impuesto; por ello entiendo que tal disposición derogatoria (a la que se agrega una segunda regla del mismo signo por la que se especifica que la derogación alcanza a cierto texto legal y también a algunos otros preceptos aislados) debe reputarse nula, por contraria al espíritu constitucional habilitante. Un correcto uso de la delegación solo puede conducir, salvo supuestos excepcionales precisados en la propia habilitación parlamentaria, a la supresión integra de toda la regulación legal precedente.

Interesa para nuestro estudio comprobar si las Comunidades Autónomas, y en particular la del País Vasco, pueden acudir a este instrumento normativo. En principio, la capacidad autonómica para emanar decretos legislativos cuenta con el refrendo de la Norma Suprema, que en su artículo 153 a) hace referencia a un control de constitucionalidad, no solo de leyes autonómicas, sino de "disposiciones normativas con fuerza de ley" dictadas por "los órganos de las Comunidades Autónomas".

Sin embargo, mientras diversas Comunidades (Cataluña, Galicia, Cantabria, La Rioja, Aragón, Castilla-La Mancha, Navarra, Baleares, Madrid o Castilla-León) han contemplado en sus Estatutos la posibilidad de que sus respectivos Gobiernos autonómicos aprueben decretos legislativos, otras, entre las que se encuentra el País Vasco -y también Asturias, Murcia, Comunidad Valenciana, Canarias y Extremadura- no regulan esta concreta fuente jurídica. En este último supuesto, hay autores que consideran contrario al ordenamiento la aprobación de decretos legislativos cuando no existe cobertura estatutaria expresa. De este parecer es AGUADO RENEDO, para quien, a la vista del artículo 147.1 de la Constitución, que define a los Estatutos como la norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma, éstos han de contener "solo los aspectos básicos, pero todos los aspectos básicos del ente que pretenden regular" 247, lo que impide la atribución de esa potestad por vía extraestatutaria. Igual criterio mantienen, entre otros, PAREJO ALONSO o ENTRENA CUESTA 248. Pese a ello, en la práctica las Comunidades cuyo Estatuto no contemplaba expresamente esta técnica normativa han regulado posteriormente y hecho uso de la misma, sin que, hasta el presente, se hayan planteado recursos (salvo error u omisión) sobre la validez de tales disposiciones. En este sentido, en la Comunidad autónoma vasca fue aprobado el Decreto legislativo 1/1988, de 17 de mayo, por el que se aprueba el Texto refundido de las disposiciones legales vigentes sobre Principios Ordenadores de la Hacienda General del País Vasco 249.

A este asunto del posible recurso a técnicas de delegación legislativa por las Comunidades Autónomas cuyo Estatuto no contempla dicha figura normativa se ha referido, desde la perspectiva tributaria, CUBERO TRUYO 250, quien se muestra favorable a su posible empleo o utilización por las mismas, sobre la base de la existencia de un dictamen favorable del Consejo de Estado respecto a un Decreto legislativo del Consejo de la Generalidad valenciana, de 22 de diciembre de 1984, por el que se aprueba el Texto articulado de la Ley 6/1984, de 22 de junio, de Bases de Tasas de la Generalidad Valenciana 251. Dice el órgano consultivo sobre el particular que "el Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana, aprobado por Ley Orgánica 5/1982, de 1 de julio, se limita a exponer el principio general, conforme al cual (art. 10), sin referirse al supuesto de la delegación legislativa, del que ahora se hace uso. No obstante, el Consejo entiende que la falta de previsión estatutaria sobre esta técnica no implica una negación a la posibilidad de su utilización y ejercicio. Siendo de lamentar la falta de unidad de criterio estatutario, debe reconocerse que la atribución de la potestad legislativa en una Comunidad conlleva la posibilidad de delegar tal potestad en el órgano de Gobierno, quedando el uso de la misma sometido al control referido en el artículo 153.a) de la Constitución".

No obstante, expresa también CUBERO TRUYO su inquietud por algún pronunciamiento del Tribunal Constitucional que, extrapolado al ámbito de los decretos legislativos, pudiera dar al traste con su admisibilidad en el régimen de fuentes autonómicas, cuando no exista previsión estatutaria expresa. A tal efecto, se alude a la STC 116/1994, de 18 de abril, que negó al artículo 134.7 de la Constitución eficacia y alcance en relación a las Comunidades autónomas que no hubieran procedido a su recepción expresa en el respectivo Estatuto. Dice la sentencia, en tal sentido, que "de su dicción literal se desprende, pues, con toda claridad, que las reglas contenidas en el artículo 134 CE tienen como objeto directo la regulación de una institución estatal, en concreto, de una fuente normativa del Estado, entendido éste en sentido estricto, es decir, como sinónimo de organización central o general del Estado". Por ser una norma dirigida solo al Estado, deduce el Tribunal que "de los preceptos constitucionales que regulan instituciones del Estado no pueden inferirse, sin más, reglas y principios de aplicación, por vía analógica, a las instituciones autonómicas homologas", que deben encontrar su propio sustento, en consecuencia, en la correspondiente regulación estatutaria. Pero rechaza el autor tal planteamiento, con sustento principal en el mismo voto particular que a dicha sentencia formuló RODRÍGUEZ BEREIJO 252, para concluir que, "en la medida que el régimen constitucional de la delegación recepticia sea contemplado como principio general del Derecho, su utilización espontánea por las Asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas habría de considerarse legítima" 253.

Comparto la tesis permisiva expuesta, en la que se alinean también otros estudios, como los de LASAGABASTER HERRARTE 254 y DUQUE VILLANUEVA 255. Para el primero, que pone en cuestión el carácter de normas excepcionales que se adjudica a los decretos legislativos 256, la admisión de los mismos encuentra sustento en el principio dispositivo que orienta la configuración autonómica del Estado. Por otra parte, y respecto a la STC 116/1994, no cabe olvidar tampoco que, mientras en ella se debatía la aplicación a las Comunidades Autónomas de una regla constitucional restrictiva o limitativa no inserta en el Estatuto (la prohibición de crear tributos por ley de presupuestos), la cuestión que ahora nos ocupa posee una dimensión contraria, pues se trata de aplicar una técnica normativa que amplia el margen de actuación de los órganos autonómicos.

En cuanto a la regulación de los decretos legislativos en la Comunidad autónoma vasca, fue la Ley 7/1981, de 30 de junio, de Gobierno, la que en su artículo 52 regula la materia 257. Las principales particularidades del precepto -que no las únicas- se encuentran en los apartados 5 y, sobre todo, 6 del mismo, conforme a los cuales el Gobierno ha de comunicar al Parlamento que ha hecho ya uso de la delegación legislativa y remitir el texto articulado o refundido fruto de la misma. Dicho texto debe ser debatido por el Pleno de la Cámara, por el procedimiento de lectura única y votación de totalidad, lo que supone un acto de control parlamentario inexistente en el orden estatal, y que ha llevado a algún autor a calificar el sistema como...

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