Disposición Adicional tercera. El régimen económico y fiscal de Canarias
| Autor | Alfonso M. García-Moncó |
| Cargo del Autor | Catedrático de Derecho Constitucional |
| Páginas | 619-640 |
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Para analizar con exactitud las Disposición Adicional tercera de la Constitución Española de 1978 es preciso hacer una breve referencia a ciertos antecedentes de la misma que pueden arrojar algo de luz sobre su significado. En este sentido no pretendemos llevar a cabo un estudio histórico, que ya ha sido realizado 1, sino destacar algunos aspectos relevantes para la interpretación del precepto, sobre todo en lo que se refiere a su gestación parlamentaria.
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Parece evidente, desde un punto de vista histórico y de acuerdo a los trabajos citados, que casi desde la unión de las Islas Canarias con la Corona de Castilla existió en dichas islas un régimen económico y fiscal diferenciado del que se aplicaba en la Península. Lo que nos interesa poner de relieve ahora es que dicho régimen especial se había mantenido, lógicamente con altibajos en su regulación, hasta el momento que empiezan los trabajos preparatorios del texto constitucional.
Los orígenes próximos del mencionado régimen son, sin duda,el Real Decreto de 11 de julio de 1852,llamado de Bravo Murillo; la Ley de 6 de marzo de 1900, y sobre todo la Ley de 22 de julio de 1972.
En lo que se refiere a la última disposición aludida es necesario poner de manifiesto que ya contenía en sus artículos 3 y 30.1.d) una previsión normativa sobre la emisión de informes previos a las modificaciones del régimen económico-fiscal, precedente inmediato del informe previsto en la Disposición Adicional tercera de la Constitución 2. La Ley de 1972 acredita también, como decíamos más arriba, la permanencia de un régimen especial para Canarias de manera continuada hasta el momento en que comienza la redacción de la Constitución 3.
Respecto de los trabajos parlamentarios que tuvieron lugar para la elaboración del texto constitucional el dato más relevante es, sin duda, el siguiente. En el dictamen de la Comisión constitucional del Senado se aprobó el texto de la Disposición Adicional tercera que transcribimos a continuación:
"La Constitución reconoce y ampara las peculiaridades económicas y fiscales para el archipiélago canario. Su actualización y modificación requerirá informe previo de la Comunidad Autónoma o, en su caso, del ente preautonómico".
No obstante la Comisión Mixta Congreso-Senado suprimió la declaración de reconocimiento y amparo e hizo desaparecer la referencia a la actualización, dejando el texto con la configuración definitiva que conocemos ahora.
Sin perjuicio de las conclusiones que obtendremos posteriormente del hecho anterior, la interpretación que ha prevalecido sobre las razones que llevaron a no incluir en la Disposición Adicional tercera la alusión al reconocimiento y amparo del Régimen Económico-Fiscal Canario, son las expuestas por ENTRENA CUESTA: "La desaparición en la Comisión Mixta de la declaración de reconocimiento y amparo de las peculiaridades canarias probablemente obedeció a razones de técnica jurídica con las que tal vez se persiguiera evitar el riesgo de que alguien pudiera pretender que el Régimen Económico-Fiscal, actualmente vigente, hubiera quedado de algún modo constitucionalizado en sus presentes términos por la redacción Page 621 mantenida en el Senado" 4.
Sin embargo, no se vio este riesgo en la declaración de reconocimiento y respeto hacia los derechos históricos de los territorios forales consagrada en la Disposición Adicional primera, máxime teniendo en cuenta que se preveía su actualización en el marco de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía, previsión de actualización que también existía en el texto de la Disposición Adicional tercera, pero que no prosperó. Nosotros pensamos que la no inclusión de una declaración de reconocimiento y amparo equivalente a la de los territorios históricos fue una decisión deliberada para no equiparar ambas situaciones.
Asimismo creemos que la Disposición Adicional tercera debe ser siempre interpretada "en clave comunitaria". Dicha clave nos dice que mientras las peculiaridades jurídicas de los territorios históricos no afectaban al proceso de integración en Europa, el legislador de las Cortes constituyentes era consciente ya de que las singularidades económico-fiscales de Canarias podían obstaculizar dicho proceso de integración y por ello no se quiso incluir una declaración expresa de reconocimiento y amparo que pudiera dificultar una posterior adaptación al derecho comunitario.
En suma, no se trataba de evitar un problema de adaptabilidad del texto, sino que deliberadamente no se le quiso dar el nivel de reconocimiento que tenían los territorios históricos.
La cuestión más debatida en torno a la Disposición Adicional tercera es el de su naturaleza jurídica. Para entrar en su análisis es preciso primero fijar el completo marco normativo de la cuestion, es decir, lo que se ha venido a llamar "bloque de constitucionalidad" de acuerdo al artículo 28.1 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional 5.
En la orientación descrita hay que inscribir en primer lugar el artículo 46.1 del Estatuto de Autonomía de Canarias, en la redacción dada por la Ley Orgánica 4/1996, de 30 de diciembre, que modificó parcialmente la Ley Orgánica 10/1982, de 4 de agosto, que aprobó el Estatuto de Canarias. El artículo citado afirma: "Art. 46.
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Canarias goza de un régimen económico-fiscal especial, propio de su acervo histórico y constitucionalmente reconocido, basado en la libertad comercial de importación y exportación y en franquicias aduaneras y fiscales sobre el consumo.
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Dicho régimen económico y fiscal incorpora a su contenido los principios y normas aplicables como consecuencia del reconocimiento de Canarias como región ultraperiférica de la Unión Europea, con las modulaciones y derogaciones que permitan paliar las características estructurales permanentes que dificultan su desarrollo.
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El régimen económico-fiscal de Canarias sólo podrá ser modificado de acuerdo con lo establecido en la Disposición Adicional tercera de la Constitución, previo informe del Parlamento canario, que, para ser favorable, deberá ser aprobado por las dos terceras partes de sus miembros.
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El Parlamento canario deberá ser oído en los proyectos de legislación financiera y tributaria que afecten al régimen económico-fiscal de Canarias".
Además del precepto transcrito forma parte también del mencionado bloque de constitucionalidad en la cuestión presente la Disposición Adicional cuarta de la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas, Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, modificada por la Ley Orgánica 3/1996, de 27 de diciembre. La referida Disposición Adicional cuarta dice así:
"La actividad financiera y tributaria del Archipiélago Canario se regulará teniendo en cuenta su peculiar régimen económico-fiscal".
Pues bien, fijado así el "bloque de constitucionalidad" de la Disposición Adicional tercera, el debate sobre la naturaleza jurídica de dicha disposición se ha centrado en determinar si reúne las características propias de la categoría dogmática llamada "Garantía Institucional".
La opinión predominante en la doctrina ha sido siempre la que en su momento sintetizó GÉNOVA GALVÁN 6,cual es que en efecto la Disposición Adicional tercera reviste las notas propias de lo que Carl SCHMITT definió en su momento como "garantía institucional".
Como es sabido, dicha noción o "Einrichtungsgarantien" fue elaborada por SCHMITT a partir de lo establecido por el artículo 127 de la Constitución de Weimar, que establecía el principio de reserva de ley para el régimen municipal 7. Se trata, por tanto, de un concepto tendente a otorgar una protección especial a deterPage 623minadas instituciones, impidiendo que el legislador pudiera alterar su contenido esencial, lo que supone en última instancia otorgarles una cobertura superior a la que derivaría de la configuración de la Constitución como norma jurídica.
Sin embargo,hoy día la noción de garantía institucional presenta un significado diferente. En efecto, tanto la acentuación del carácter normativo de todos los preceptos constitucionales 8, así como la especial protección de que gozan algunas instituciones, tal y como ocurre con el sistema de Derechos fundamentales y libertades públicas, parece reducir notoriamente su función.
Sobre la noción de garantía constitucional se ha pronunciado nuestro Tribunal Constitucional en la sentencia de 28 de julio de 1981, que afirma:
"El orden jurídico-político establecido por la Constitución asegura la existencia de determinadas instituciones, a las que se considera como componentes esenciales y cuya preservación se juzga indispensable para asegurar los principios constitucionales, estableciendo en ellas un núcleo o reducto indisponible por el legislador. Las instituciones garantizadas como elementos arquitecturales indispensables del orden constitucional y las normaciones que las protegen son, sin duda, normaciones organizativas, pero a diferencia de lo que sucede con las instituciones supremas del Estado, cuya regulación orgánica se hace en el propio texto constitucional, en éstas la configuración institucional concreta se defiere al legislador ordinario, al que no se fija más límite que el del reducto indisponible o núcleo central de la institución que la Constitución garantiza.
Por definición, en consecuencia, la garantía institucional no asegura un contenido concreto o un ámbito competencial determinado y fijado de una vez por todas, sino la preservación de una institución en términos recognoscibles por la imagen que de la misma tiene la conciencia social en cada tiempo y lugar. Dicha...
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