La disponibilidad de agua como requisito de la aprobación de los planes urbanísticos. Algunas reflexiones al hilo de la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León de 14 de febrero de 2005
| Autor | Isabel Caro-Patón Carmona |
| Cargo | Profesora Titular de Derecho Administrativo Universidad de Valladolid |
La Unión de Consumidores de Castilla y León impugnó el Acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Salamanca de 12 de abril de 2002 por el que se aprobaba definitivamente el Proyecto del Plan Parcial del Sector 3 de Buenavista en dicha provincia. La razón de la impugnación era que en el proyecto no quedaba «legal ni debidamente justificado el correcto, constante y suficiente caudal de suministro de agua».
Para la Administración demandada, en la Memoria del Plan Parcial se indicaba que el suministro de agua se realizaría mediante derivación del de la Mancomunidad de la Comarca de Martina-mor. La empresa promotora, que había sido codemandada, alegó que en el plan no era necesario presentar una solución técnica viable, puesto que esta cuestión sólo debía ser resuelta más tarde, en la aprobación del instrumento de gestión (proyecto de actuación en la legislación de Castilla y León).
La sentencia condena en costas a la Administración demandada por temeridad, ya que «tenía pleno conocimiento de los problemas de abastecimiento de agua [...] y la Comisión Territorial actuó con escaso rigor al considerar subsanada la deficiencia que ella misma había apreciado con el mero informe del redactor del proyecto».
El Tribunal Superior de Justicia considera que se ha infringido el art. 53 apdos 2 y 4 del Reglamento de Planeamiento aprobado por el Real Decreto 2159/1978, de 13 de junio (en adelante, RP78). La empresa codemandada quería eludir la aplicación de este precepto, pues a su juicio el Reglamento de urbanismo de Castilla y León, aprobado por Decreto 22/2004, de 29 de enero (RUCYL), presentaba una solución más favorable a sus intereses. Como vamos a tratar de demostrar, a la empresa no le faltaban razones para pedir la aplicación del reglamento autonómico.
La principal es que el art. 53 RP78 impone a los urbanizadores la carga de demostrar, antes de la aprobación de los instrumentos de planeamiento de desarrollo, la disponibilidad de agua para atender a los nuevos usos proyectados (2). Sin embargo, en el RUCYL, se exime a los promotores de suelo urbanizable delimitado de esta obligación; de hecho, el RUCYL establece la presunción de que cuando un Municipio opta por esta clasificación es porque las redes municipales del servicio de abastecimiento tienen capacidad suficiente para satisfacer las necesidades que se derivan del plan.
Antes de sacar las pertinentes conclusiones, y aun cuando se trate de un aspecto en el que no ha entrado la sentencia, veremos cómo puede afectar a esta regulación autonómica la reciente inclusión en la Ley de aguas de un informe preceptivo de disponibilidad de agua a emitir por los Organismos de cuenca. Este informe es previo a la aprobación de los instrumentos de planeamiento urbanístico municipal.
Según el art. 53 RP78, forma parte del contenido obligatorio de los planes parciales tanto el trazado de la red de abastecimiento de agua como la fuente de la que procede. En los planes de iniciativa particular, como es lógico, se trata de uno de los contenidos a elaborar por los promotores. De ser aprobado el plan, estas previsiones tendrán carácter vinculante para los proyectos de obras. Vamos a verlo.
El RP78 exige, con bastante precisión, que la planificación urbanística recoja en sus distintos niveles referencias al abastecimiento de agua. Así, el plan general ha de contener el «trazado» de las redes generales (art. 12.2.2.c) RP78), mientras que corresponde al plan parcial su desarrollo. En efecto, según el art. 53.1 RP78:
El Plan Parcial determinará los trazados de las redes y galerías de todos los servicios que en él se establezcan, desarrollando las previsiones del Plan General, Programa de Actuación Urbanística o Normas Subsidiarias
.
En este punto, el reglamento había concretado algo más la redacción de la Ley del Suelo de 1956, cuyo art. 10 ya establecía que el plan parcial -no existía ninguna referencia al respecto para los planes generales- habría de contener un «esquema de los servicios de agua, alcantarillado...». Es muy interesante que en la STS de 20 de mayo de 1999 (RJ 1999/5041), comentando este precepto, se identifica «esquema» a «trazado». Pero más aún se establecen los requisitos del trazado, al matizar que ha de contener las «líneas generales» de la red y al exigir que el proyecto de obras posterior respete lo necesariamente establecido en el plan parcial. Es decir, lo que ha tenido que recordar el Tribunal Supremo es el carácter vinculante de los planes también en cuanto al trazado de la red de abastecimiento, admitiendo únicamente que en las obras se presenten las pequeñas correcciones que resulten necesarias «... sin perjuicio de que en el proyecto se puedan producir las adaptaciones necesarias para su ejecución material, pero sin que el terreno por el que tal red debe discurrir pueda ser alterado salvo para eludir obstáculos materiales que impidan su ejecución y sin que el Proyecto tenga que atender a cuanto no sea posibilidad técnica de realizar las obras para materializar los servicios, ya que la sustantividad y previsión de los mismos es propia de los instrumentos de Ordenación urbanística».
Además, en las previsiones del reglamento de planeamiento se iba más allá. En efecto, para que la documentación de un plan parcial sea completa y éste pueda ser, por tanto, aprobado, no basta con que se determine el esquema o trazado del abastecimiento. El art. 53.4 RP78 exige que los promotores del plan y para la red de abastecimiento de agua indiquen «... las fuentes de la misma, el caudal disponible y, en su caso, el área de protección de aquéllas».
La interpretación de este precepto, que sigue vigente en las Comunidades Autónomas sin normativa específica que lo desplace, plantea algunas incógnitas no resueltas jurisprudencialmente. No hay duda de que el término «fuente» ha de estar relacionado de algún modo con el título que otorga o reconoce derecho al aprovechamiento de las aguas.
Antes de detenernos en cuál ha de ser la relación de «fuente» con «título jurídico», conviene hacer una aclaración: en relación con el abastecimiento, no hay que confundir la prestación del servicio municipal con el agua que discurre por sus canalizaciones. Y que, aunque al final esa agua se utilice en el servicio público municipal, sólo puede accederse a ella de acuerdo con las previsiones del Texto refundido de la Ley de Aguas, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio (en adelante, TRLA). En una descripción sencilla, estas modalidades son:
1) Un título de propiedad cuando se trate de aguas privadas. Este supuesto será muy poco frecuente para nuevos suministros ya que desde la entrada en vigor de la Ley de Aguas de 29 de agosto de 1985, se han congelado los derechos de propiedad preexistentes, sin perjuicio de que los propietarios con títulos anteriores a la entrada en vigor de la Ley (y ya inscritos en el Registro de Aguas o en el Catálogo de aguas privadas, o con acta de notoriedad a su favor) puedan dar a su agua un nuevo destino (cfr. Disposiciones transitorias 2ª y 3ª TRLA, para aguas procedentes de manantiales y de pozos, respectivamente y DT 2ª de la Ley 10/2001 por la que se aprueba el Plan Hidrológico Nacional en relación con DT 4ª TRLA)1.
2) Acceso a través de un contrato de cesión de derechos (compra-venta de agua de dominio público, que se disfruta mediante título concesional) porque si bien, en su regulación, este contrato se presenta con carácter necesariamente temporal (art. 67 TRLA), es claro que teniendo en cuenta que las aguas cuyo aprovechamiento se cede han de proceder de un uso de inferior rango (normalmente regadío), de no poder obtenerse agua de otra fuente, una vez transcurrido el periodo para el que se pactó la cesión, se podrá expropiar la concesión para el primer uso (art. 60.2 TRLA). Es decir, lo que empieza siendo un contrato voluntario puede terminar en expropiación forzosa.
3) Una concesión administrativa, que será el supuesto más frecuente. En este punto, y a los efectos de señalar la fuente, hay que separar los dos casos siguientes:
- Que se utilicen aguas ya disponibles en las redes municipales preexistentes, bien porque quepa una ampliación del servicio público municipal o bien porque exista disponibilidad en el servicio de suministro en alta autonómico que, en su caso, hubiera sido implantado (por ejemplo, el abastecimiento en alta desde el Canal de...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba