Dispersión normativa en el desarrollo de la Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno
| Autor | Jaime Pintos Santiago |
| Páginas | 249-278 |
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Si hubiera que destacar en la tramitación de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno (en adelante LTAIBG), un aspecto que resultó controvertido fue sin duda cuál debía ser el fundamento del derecho de acceso a la información pública.
Podrían resumirse dos posturas principales, una que defendía que este derecho debía considerarse como desarrollo del artículo 105 de la Constitución, relativo al derecho de acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos, y otra que defendía que el derecho de acceso a la información pública formaba parte del Derecho fundamental a la libertad de información previsto en su artículo 20.1 o incluso del derecho a la participación política del artículo 231
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La opinión fue mayoritaria en favor de la segunda opción por parte de los expertos que comparecieron en la Comisión Constitucional del Congreso1 y de las organizaciones de la sociedad civil2. Igualmente, la mayoría de los grupos políticos se manifestó de acuerdo con su consideración como Derecho fundamental y otras fuerzas políticas que en aquel momento no formaban parte del Parlamento también se han mostrado de acuerdo con dicha consideración3.
Finalmente no prosperó esta opción y la LTAIBG sustenta el derecho de acceso a la información pública en el artículo 105 de la Constitución.
Al margen de otras consecuencias de calado —no poder recurrirse al procedimiento preferente y sumario de protección ante los tribunales ordinarios ni a la interposición del recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional—. surge como derivada el riesgo de existencia de una mayor dispersión normativa, dado que los títulos competenciales para regular su contenido básico son los previstos en los apartados 1.°, 13.° y 18.° del artículo 149.1 de la Constitución, conforme determina su Disposición Final Octava, es decir, la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales, las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica y las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas.
Dicho fundamento competencial supone que el contenido básico de la norma es mucho más limitado que en caso de que se hubiera considerado Derecho fundamental y tuviera que ser objeto de desarrollo mediante Ley orgánica.
El riesgo finalmente se ha materializado con la aprobación de las correspondientes leyes de desarrollo autonómicas de la LTAIBG, especialmente en lo relativo a las obligaciones de publicidad activa, lo que ha supuesto que en un
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mismo territorio los ciudadanos puedan acceder a una información distinta según la Administración de la que se trate, con la inseguridad jurídica consecuente.
Prácticamente la totalidad de las Comunidades Autónomas han aprobado ya sus respectivas leyes de transparencia y aquellas que aún no lo han hecho (Madrid, País Vasco, Asturias y Cantabria) están tramitando en sus asambleas legislativas los correspondientes proyectos de ley.
Las leyes aprobadas, por orden cronológico, son las siguientes:
- Ley 4/2011, de 31 de marzo, de la Buena Administración y del Buen Gobierno de las Islas Baleares.
- Ley foral 11/2012, de 21 de junio, de la Transparencia y del Gobierno Abierto.
- Ley 4/2013, de 21 de mayo, de Gobierno Abierto de Extremadura.
- Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía.
- Ley 3/2014, de 11 de septiembre, de Transparencia y Buen Gobierno de La Rioja.
- Ley 12/2014, de 16 de diciembre, de Transparencia y Participación Ciudadana de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.
- Ley 12/2014, de 26 de diciembre, de Transparencia y Acceso a la Información Pública de Canarias.
- Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno de Cataluña.
- Ley 3/2015, de Transparencia y Participación Ciudadana de Castilla y León.
- Ley 8/2015, de 25 de marzo, de Transparencia de la Actividad Pública y Participación Ciudadana de Aragón.
- Ley 2/2015, de 2 de abril, de Transparencia, Buen Gobierno y Participación Ciudadana de la Comunidad Valenciana.
- Ley 1/2016, de 18 de enero, de Transparencia y Buen Gobierno de Galicia, que derogó la anterior Ley 4/2006, de 30 de junio, de Transparencia y de Buenas Prácticas en la Administración Pública gallega, que podríamos considerar como la pionera en la materia.
- Ley 4/2016, de 15 de diciembre, de Transparencia y Buen Gobierno de Castilla-La Mancha.
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Por su parte, la Administración General del Estado aprobó en el año 2014 un borrador de proyecto de reglamento de desarrollo de la LTAIBG4 que desarrollaba, a pesar de su nombre, únicamente el título I de la referida ley.
Indicar a dicho respecto, que tal desarrollo ponía de manifiesto que la opinión mantenida por una parte importante de expertos durante la tramitación parlamentaria de la LTAIBG referente a la necesidad de modificar su estructura, eliminando la parte relativa al buen gobierno contenida en el título II, o en su defecto tramitándola como proyecto de ley independiente5 tenía cierta consistencia, al tratarse de una materia que, si bien puede tener relación con la transparencia, tiene sustancia propia, que hacía aconsejable regularla en una norma diferente, no existiendo una regulación conjunta de ambas materias en el Derecho comparado6.
En el mes de julio de 2017 se abrió una consulta pública previa a la elaboración de un nuevo proyecto, de conformidad con la previsión relativa a la participación de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de los textos normativos, regulada en el artículo 133 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
Dicho trámite supone abandonar la tramitación del borrador citado, que llegó a ser informado por el Agencia Española de Protección de Datos7, por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno8, así como por distintas asociaciones sin ánimo de lucro relacionadas con la transparencia9.
En el citado trámite, la Fundación Civio como «primera y más relevante recomendación» reclamaba que este tipo de proyectos debían ser puestos en
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consideración de la ciudadanía en general mediante un proceso de consulta pública, mucho más abierto que el que se produjo, permitiendo que todos pudieran participar aportando ideas y sugerencias en igualdad de condiciones, lo que por lo expuesto y en ejecución de la previsión del artículo 133 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre se ha producido en esta ocasión, y con seguridad sirva para que el reglamento que finalmente se apruebe sea más completo10.
Por último, en relación con el desarrollo de la LTAIBG a nivel local la Federación Española de Municipios y Provincias ha puesto a disposición de las Entidades Locales una ordenanza tipo de transparencia, acceso a la información y reutilización11, habiendo dictado ya muchas Entidades Locales sus correspondientes ordenanzas.
Tal como se ha indicado, la dispersión normativa se manifiesta especialmente en relación con la información que debe ser objeto de publicidad activa, dado que la LTAIBG tiene un contenido básico limitado y cada comunidad autónoma lo ha desarrollado con diferente amplitud, que en algunos casos además resulta de aplicación a las Entidades Locales de su respectivo territorio.
Para llegar a comprender el alcance de dicha dispersión es preciso realizar un breve análisis de los aspectos fundamentales no previstos en la LTAIBG y que sí están incluidos en las diferentes leyes autonómicas.
Seguimos a tal efecto el orden establecido en los artículos 6 a 8 de la LTAIBG:
- Información institucional y organizativa (artículo 6.1).
- Información sobre planificación (artículo 6.2).
- Información de relevancia jurídica (artículo 7).
- Información económica, presupuestaria y estadística (artículo 8).
Con especial atención, en el último de los supuestos, a la información relativa a los contratos y a las subvenciones, por su vital importancia en la actividad administrativa y el volumen presupuestario gestionado en todas las Administraciones a través de dichos instrumentos.
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El artículo 6.1 de la LTAIBG incluye como información institucional y organizativa que debe ser objeto de publicidad activa por parte de los sujetos incluidos en su ámbito de aplicación, la relativa a las funciones que desarrollan, la normativa que les sea de aplicación y su estructura organizativa, incluyendo un organigrama actualizado que identifique a los responsables de los diferentes órganos y su perfil y trayectoria profesional.
No obstante, hay que decir que durante la dilatada tramitación de la LTAIBG fueron muchas las voces que reclamaron que se ampliara de forma importante este contenido.
Ya en el informe que emitió el Ministerio de Presidencia respecto a la consulta previa electrónica que se llevó a cabo del anteproyecto12, consta cómo fue solicitada de forma reiterada la publicación de las agendas de reuniones de los ministros y de los altos cargos, así como una mayor publicidad de la actividad de los órganos de gobierno de los entes locales.
La publicación de la agenda de los altos cargos, también fue reclamada por parte de los expertos que comparecieron posteriormente durante la tramitación de la norma en la Comisión Constitucional del Congreso13.
Finalmente no se...
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