Las dispensas y reservas de dispensación contenidas en los planes de urbanismo

AutorAvelino Blasco
CargoCatedrático de Derecho Administrativo Universidad de las Islas Baleares
  1. Como es sabido, la reserva de dispensación aparece prohibida en materia urbanística en el artículo 57.3 de la Ley del Suelo, el cual prevé que «serán nulas las reservas de dispensación que se contuviesen en los planes u ordenanzas, así como las que con independencia de ellos se concediesen.

    Se ha entendido siempre que esta prohibición no es sino una aplicación de una regla más general del Derecho Administrativo, que es la de la inderogabilidad singular de los reglamentos (Ref.), regla que podríamos formular de modo abstracto diciendo que lo establecido con carácter general en una norma no puede ser excepcionado para el caso concreto. Este es un principio elemental en todo Estado de Derecho, derivado del principio de legalidad (Ref.), y que contrasta con la situación existente en el Antiguo Régimen, resumible en el brocardo latino «princeps legibus solutus».

    Nuestro Derecho positivo recogió hace ya tiempo la regla de la inderogabilidad singular de los Reglamentos, con carácter general. Así, el artículo 11.2 RSCL señala que las disposiciones de las Ordenanzas y Reglamentos locales «vincularán a los administrados y a la Corporación, sin que ésta pueda dispensar individualmente de la observancia». Para la Administración estatal, por su parte, el artículo 30 LRJAE dispone que «las resoluciones administrativas de carácter particular no podrán vulnerar lo establecido en una disposición de carácter general, aunque aquéllas tengan grado igual o superior a éstas».

    Antes de seguir adelante, conviene reparar en la diferente formulación de la inderogabilidad singular en una y otra norma, ya que la Ley estatal sólo se refiere a la dispensa o derogación contenida en actos singulares (las «resoluciones administrativas de carácter particular»), mientras que la norma local posee un ámbito más amplio, en el que caben tanto las dispensas otorgadas a través de actos singulares como las dispensas contenidas en las propias normas.

    Para acabar con estas referencias genéricas a la inderogabilidad singular de los reglamentos (más bien de todas las normas), debemos referirnos brevemente al fundamento de la misma. Tal como enseñó GARCIA DE ENTERRIA (Ref.), la inderogabilidad se deduce directamente del principio de legalidad de la Administración, entendido en su construcción moderna basada en la doctrina de la vinculación positiva de la Administración a todo el Derecho. En cuanto sujeto de Derecho, la Administración está, sometida a todo el ordenamiento y, concretamente, a sus propios Reglamentos: si éstos no prevén la posibilidad de dispensa, la derogación singular, sería en rigor una infracción del Reglamento mismo (Ref.). En, este sentido, la inderogabilidad singular significa la supremacía de la norma sobre el acto, del ordenamiento sobre lo ordenado, y no es sino un reflejo de la obligatoriedad de la norma.

    Este argumento, que opera en toda su plenitud en las derogaciones singulares a través de actos, se revela sin embargo insuficiente en el caso de las derogaciones contenidas en las propias normas, ya que aquí no hay contradicción entre norma y acto, sino que la singularidad está en la misma regla de Derecho.

    Por ello, me parece necesario, en este supuesto, ampliar la fundamentación de la inderogabilidad singular, apoyándola aquí también en el respeto al principio de igualdad de todos los ciudadanos ante la ley, tal como hace la doctrina francesa (Ref.): la norma no podría contener dispensas o derogaciones singulares de lo establecido con carácter general para no infringir aquel valor superior de nuestro ordenamiento jurídico. Así lo han considerado algunas Sentencias del Tribunal Supremo, como la de 7 de marzo de 1967.

    En el ámbito urbanístico, la prohibición de las dispensas y de las reservas de dispensación que hace el artículo 57.3 LS (Ref.) se inserta claramente en ese principio general de la inderogabilidad singular de las normas. Pero aquí se presenta con algunos matices. Primero, que el precepto citado describe claramente las dos clases de reservas posibles: las establecidas en la misma norma («las que se contuviesen en los Planes u Ordenanzas»), y las otorgadas a través de los actos de aplicación de la norma («las que con independencia de ellos se concediesen»). De este modo, la Ley del Suelo conecta con el artículo 11.2 RSCL y supera el ámbito más estricto del artículo 30 LRJAE.

    Y, segundo, que en el Derecho Urbanístico, la prohibición de la dispensa está formulada no sólo negativamente (en el art. 57.3 citado), sino también de modo positivo (en el art. 3.1.e) LS en concreto).

    En efecto, este precepto afirma que la competencia urbanística concerniente al planeamiento comprenderá la facultad de «establecer zonas distintas de utilización según la densidad de población que haya de habitarlas, porcentaje de terreno que pueda ser ocupado por construcciones, volumen, forma, número de plantas, clase y destino de los edificios, con sujeción a ordenaciones generales uniformes para cada especie de los mismos en toda la zona». Vemos, pues, que este precepto constituye la otra cara de la moneda, y complementa perfectamente la formulación negativa del artículo 57.3. Conviene retener entonces estos datos, que...

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