Disolución de los ayuntamientos en España y corrupción sistémica. Aproximación al «Caso Marbella» y comparación con la normativa italiana en materia de disolución en supuestos de emergencia extraordinaria
| Autor | Joan Lluís Pérez Francesch - Endrius Eliseo Cocciolo - José Antonio Eyre de Lorenzo |
| Cargo | Profesor Titular de Derecho Constitucional. Universitat Autònoma de Barcelona - Profesor Asociado Doctor de Derecho Administrativo. Universitat Autònoma de Barcelona - Profesor Asociado de Derecho Administrativo. Universidad de Zaragoza |
| Páginas | 299-324 |
Este trabajo tiene su origen en el curso de doctorado «El Gobierno como órgano constitucional» dentro del programa Las transformaciones del Estado de Derecho, impartido en el Departamento de Ciencia Política y de Derecho Público de la Universitat Autònoma de Barcelona, y se ha desarrollado en el marco del Grupo de Investigación «Libertad, Seguridad y transformaciones del Estado», constituido en el seno de dicho Departamento y dirigido por el profesor PERES FRANCESCH.
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El presente trabajo analiza el régimen jurídico de la disolución de los Ayuntamientos en España desde la perspectiva paradigmática de lo acontecido en la corporación de Marbella. El interés por dicho objeto de estudio nace a consecuencia de los graves hechos desatados en la mencionada ciudad de la Costa del Sol. Ciertamente los más autorizados comentarios a la Ley de Bases de
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Régimen Local ya han analizado la temática de los controles de las decisiones locales1. Sin embargo, nos hemos encontrado con escasa literatura jurídica específica sobre la materia de la disolución de los Ayuntamientos en España2.
Esto puede ser achacable a que el régimen jurídico de la disolución no había sido nunca aplicado anteriormente. A partir de lo ocurrido en Marbella seguramente empezarán a proliferar monografías y trabajos científicos sobre esta cuestión. El presente trabajo, que pretende modestamente incorporarse a este nuevo panorama, aportará además un análisis de la análoga medida de disolución prevista por el ordenamiento italiano, cuyo interés es destacado por al menos tres razones. En primer lugar, se trata de una potestad excepcional ampliamente ensayada, puesto que desde su aprobación en 1991 ha sido empleada en más de 130 casos y, por lo tanto, nos ofrece la visión de una práctica administrativa consolidada. En segundo lugar, dicha institución ha sido objeto de numerosos pronunciamientos jurisprudenciales que han perfilado los límites, cuestionado la naturaleza y examinado la legitimidad de las medidas de disolución. Finalmente, semejante experiencia cuenta con una profunda elaboración doctrinal.
La disolución de una corporación municipal elegida democráticamente ha de ser contemplada como una medida restrictiva -ultima ratio- y cuando los hechos que la provocan revisten una enorme gravedad. El Ayuntamiento de Marbella ha sido el primer caso que conocemos de la adopción de una medida tan drástica motivada por la existencia una fuerte trama de corrupción políticoadministrativa3.
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En los albores del año 1946, Marbella no era más que un pequeño pueblo del mediterráneo en el que sus habitantes vivían principalmente de la pesca. La escritora Carmen RIGALT4 señala ese año como el punto de partida de lo que tiempo después se convertiría en la ciudad del lujo vacacional. La Marbella de la época del desarrollismo franquista adquirió su máximo esplendor, según dicen quienes la conocieron, sólo comparable con Montecarlo o Niza. Sin embargo, es a finales de los años 70 cuando en Marbella se empieza a notar un cambio «en el paisaje y en el paisanaje»5. La crisis y la degradación de la ciudad se hizo cada vez más patente. Su crecimiento urbanístico fue, a todas luces, desmesurado perdiendo aquel encanto de la primera época. Este estado de cosas adquiere una gran dimensión cuando Jesús Gil accede por vez primera a la alcaldía el 26 de mayo de 1991. Según Albert CASTILLÓN6, durante los once años de Jesús Gil en la alcaldía de Marbella «se duplicó la edificación en muchas zonas, sin dotarlas de accesos, agua potable, saneamiento, escuelas o centros sanitarios». Según esta misma fuente durante el tiempo en que fueron alcaldes Jesús Gil (entre el 26.05.1991 al 24.04.2002), Julián Muñoz (entre el 02.05.2002 al 13.08.2003) y Marisol Yagüe (entre el 13.08.2003 hasta 05.04.2006), en la ciudad de Marbella se concentraron el 82% de las denuncias por irregularidades urbanísticas de toda la Costa del Sol7. Al parecer estos tres alcaldes utilizaron el Ayuntamiento como
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si se tratara de una propiedad privada, siendo el cerebro de la trama el gerente de urbanismo Juan Antonio Roca. Durante esos años de impunidad, el consistorio marbellí ha sido objeto de un autentico expolio en forma de emisión de facturas falsas, convenios y licencias urbanísticas ilegales, recalificaciones de suelo contrarias al planeamiento, construcciones de viviendas en suelo dotacional8y en zonas verdes, etc. Todo ello en connivencia con los promotores que a cambio de ser beneficiados pagaban comisiones9. Además de estas irregularidades urbanísticas, los miembros de la trama también dispusieron a favor de familiares y amigos de las compras y contratos de servicios que realizaba el Ayuntamiento. Así que a lo largo de este período no ha habido actividad económica del Ayuntamiento de Marbella en la que no se beneficiara el entorno de la trama. El nepotismo, el desgobierno y la corrupción en Marbella durante ese largo período ha sido total y absoluto10hasta alcanzar una magnitud «sistémica», es decir una situación en la que la máquina del desgobierno y de la corrupción no sólo «se autosustentaba sino que incluso se iba expandiendo difusamente, produciendo incentivos a las desviaciones colusivas, hasta transformarse en un procedimiento masivo de acumulación, donde todos los corruptibles se hacen corruptos, mien-tras todos los demás salen del «mercado»»11. En otras palabras, se trataba de un sistema de alta densidad de corrupción que los estudiosos han denominado «corrupción ambiental»12. En palabras de SAVONA y MEZZANOTTE:
Consideramos corrupción sistémica aquella en la cual el mercado paralelo, ilegal, de la corrupción, se afirma plenamente y se implica a más niveles institucionales (en principio, todos los que ostentan un mínimo poder de decisión) hasta la cumbre política que es parte integrante del sistema corrupto. Ella [la corrupción] es difusa a lo largo del territorio, los casos no se presentan como aislados, sino que presentan continuas conexiones entre ellos. La retizzazione [la difusión como una red] es máxima, porque la corrupción está establemente insertada en tantas y diferentes actividades. Además el fenómeno se desarrolla
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también a nivel financiero, con la capacidad de organizar mecanismos ad hoc para la gestión de las rentas
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Efectivamente, todos los pagos y sobornos se hacían en dinero opaco pero el descubrimiento de unas agendas del cerebro de la trama, Juan Antonio Roca, ha permitido desvelar en gran medida el origen de los pagos y el destino de los mismos. Cualquier promotor inmobiliario que se acercara por Marbella y quisiera construir tenía que pasar primero «por caja», es decir, por Juan Antonio Roca y después este ya se encargaría de corresponderle con los oportunos permisos o licencias para construir incluso, como hemos señalado, en zonas de imposible uso edificatorio. Sobre este particular, los cambios de uso no representaban ningún obstáculo para el gerente de urbanismo. Simplemente, o bien firmaba al efecto el pertinente Convenio Urbanístico14o bien directamente le otorgaba la licencia. A pesar de que desde el año 1986 la ciudad de Marbella tenía aprobado por la Junta de Andalucía su Plan General de Ordenación Urbana, el consistorio actuaba como si este no existiera15.
Toda esa trama de corrupción política y económica que durante más de quince años se adueñó del Ayuntamiento de Marbella dio origen a un operativo judicial y policial de largo alcance y que dio en llamarse con el sobrenombre de «Operación Malaya». Desconocemos cual es el origen de tal denominación aunque después de ver con qué minuciosidad han trabajado en el caso el aparato judicial de consuno con los servicios de la unidad de delincuencia económica y fiscal de la Policía Nacional, no nos extrañaría que se hubieran inspirado en la expresión gota malaya, es decir aquella que poco a poco -sin prisa, pero sin
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pausa- va erosionando el pedernal a través de un goteo incesante; porque ciertamente incesante fue el trabajo de todos los profesionales que intervinieron en el desenmascaramiento de la trama. Hay ciertas discrepancias en la determinación del momento en el que se dio inicio a la operación: señala CRUZ MORCILLO16 que se empieza a trabajar el caso en el mes de noviembre de 2005 a raíz de la presentación de varias denuncias en el Juzgado sobre anomalías en el Ayuntamiento de Marbella. En cambio, CASTILLÓN17 sitúa el origen de la operación en las escuchas telefónicas realizadas el 29 de marzo de 2006 dentro de otro caso contra el blanqueo de capitales llamado «Ballena Blanca». La complejidad de las actuaciones llevadas a cabo nos hace pensar que la primera hipótesis sea más acertada18. El director general de la Policía, Víctor García Hidalgo, desveló por entonces que la operación había sido una auténtica obra de ingeniería policial para seguir el recorrido hecho por el dinero que acompañaba a esas actuaciones de corrupción.
Desde un punto de vista judicial la «Operación Malaya» fue dirigida por el Juez Miguel Ángel Torres Segura, titular del Juzgado de Instrucción n.° 5 de Marbella, dentro de las Diligencia Previas número 4.796/05. Dicha operación se articuló en varias fases, que llevaron el juez instructor, al amparo de los artículos 503 y 504 de la LEC, a dictar Autos de prisión provisional comunicada y sin...
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