Disfunciones por el ejercicio de competencias en relación con el impuesto sobre sucesiones

AutorMª del Mar de la Peña Amorós
CargoProfesora Contratada Doctora. Universidad de Murcia
Páginas39-71

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I Introducción

La Ley Orgánica 3/1996, de 27 de diciembre, estableció un nuevo modelo de financiación autonómica en nuestro país, cuyo principal objetivo no era otro que lograr un mayor nivel de corresponsabilidad fiscal efectiva1. Esta ley modificó el artículo 10 de la LOFCA, estableciendo un nuevo concepto de tributo cedido, según el cual en relación con los mismos las Comunidades Autónomas pudieran también ostentar competencias normativas, dando entrada también a la cesión parcial.

De forma paralela se aprobó la Ley 14/1996, que establece un nuevo alcance y condiciones de la cesión de tributo a las Comunidades Autónomas. La principal novedad introducida por esta norma, no es otra que otorgar por primera vez a las Comunidades Autónomas, competencias normativas sobre determinados elementos de los tributos cedidos. Desde ese momento las Comunidades pueden regular de acuerdo con los límites que posteriormente veremos una serie de elementos concretos en relación con determinados impuestos cedidos, y fruto de ese ejercicio nos podemos encontrar con importantes diferencias entre las distintas regulaciones autonómicas, lo cual puede conllevar un cierto grado de competencia fiscal entre las mismas.

Entre los impuestos cedidos a las Comunidades Autónomas se encuentra el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones. Las Comuni-

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dades Autónomas han aprobado un gran número de normas en relación con este impuesto, llegando incluso en algunos supuestos a suprimir de facto la tributación en el caso de transmisiones mortis causa, a favor de herederos incluidos los grupos I y II establecidos por la ley, es decir, descendientes menores y mayores de 21 años y cónyuge.

Analizaremos en este trabajo cuáles son las competencias que pueden ejercer las Comunidades Autónomas en relación con el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones. Tras ello veremos que límites generales se imponen a las Comunidades Autónomas en el momento de ejercer las competencias normativas que tienen atribuidas. En último término nos centraremos en alguno de los problemas que han surgido en los últimos años, como consecuencia de las importantes diferencias que existen entre las normativas autonómicas entre sí, y entre las mismas y la regulación estatal. Aparecen como consecuencia de tales diferencias dudas en torno a si se está discriminando a los europeos que están sometidos al Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones por obligación real, vulnerándose de esta forma el principio de libre circulación de personas.

A pesar de que podríamos pensar que el tema está agotado por los múltiples trabajos que existen sobre el mismo, en los últimos tiempos el mismo ha recobrado su vigencia, tanto por los problemas que existen entre las diversas Comunidades Autónomas, como por la posible vulneración del principio de libertad de circulación de personas y capitales, que se recoge en los artículos 21 y 63 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (en adelante TFUE). Así a nivel interno debemos destacar el Auto del Tribunal Supremo de 8 de mayo de 2013, en el que se cuestiona la constitucionalidad de la normativa valenciana relativa al Impuesto sobre Sucesiones. En cuanto a los problemas vulneración de principios europeos, debemos dejar patente asimismo que el 27 de octubre de 2011, la Comisión Europea denuncia a España ante el Tribunal de Justicia, entendiendo que la normativa aplicable a los no residentes por el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones constituye un obstáculo a la libre circulación de personas y capitales, sin haberse resuelto aún este asunto por parte del tribunal.

El objeto pues de este trabajo, no es otro que intentar reflexionar sobre la cesión del Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones, intentando dar alguna solución a los problemas que se han producido como consecuencia del ejercicio concreto de competencias normativas por parte de las Comunidades Autónomas.

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II Competencias normativas que se ceden en el impuesto sobre sucesiones y donaciones

Los elementos que en virtud de lo preceptuado por el artículo 40 de la Ley 21/2001 pueden ser objeto de regulación autonómica son los siguientes: las reducciones de la base, la tarifa del impuesto, las cuantías y coeficientes de patrimonio preexistente, las deducciones y bonificaciones de la cuota, así como determinados aspectos de gestión y liquidación. Veremos a continuación cada uno de ellos destacando aquellas cuestiones que se plantean en relación con los mismos.

1. Las reducciones de la base

El primer elemento en torno al cual pueden ejercer competencias las Comunidades Autónomas son las reducciones de la base imponible. En este supuesto, la nueva regulación, teniendo en cuenta las críticas vertidas por la doctrina, ha mejorado la redacción del contenido del citado precepto, aclarando cuestiones que en la anterior aparecían difusas2.

Llama la atención, por lo que ello supone en comparación a la regulación estatal del ISD, la posibilidad que se otorga a las CCAA para establecer reducciones de la base en las adquisiciones inter vivos. De este modo, parece romperse con la filosofía de la legislación estatal que no establece reducción general alguna en torno a las mencionadas adquisiciones, si bien si existía alguna reducción en supuestos específicos de transmisión de empresa familiar,… Así pues, parece darse entrada a la opinión vertida en torno al ISD por algunos auto-res, que no consideraban lógico que en el caso de adquisiciones mor-

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tis causa se fijase una reducción general, mientras en las adquisiciones inter vivos no hubiera reducción alguna3.

En el momento de establecer estas reducciones la Comunidad Autónoma se ve sometida a un único límite, cual es que las mismas respondan a circunstancias de carácter económico o social, propias de las Comunidad Autónoma de que se trate4.Así, siendo cierto que se establece tal posibilidad, no consideramos que en uso de la misma, la Comunidad pueda optar por reducciones generales en razón del parentesco, ya que dichos aspectos no se podrían considerar circunstancias propias de la Comunidad Autónoma. De realizarse ese ejercicio, se rebasarían los límites marcados por la ley de cesión. Por tanto, únicamente se podrían establecer reducciones que tengan presentes las citadas circunstancias, tales como la donación de un determinado tipo de bienes, o medidas similares a ésta.

Junto a las reducciones que se pueden establecer en relación con las adquisiciones inter vivos, pervive la posibilidad de regular por parte de las CCAA reducciones a las adquisiciones mortis causa. En este supuesto las CCAA gozan de una doble opción: en primer lugar, podrán crear sus propias reducciones, teniendo presente que las mismas deberán responder a circunstancias económicas o sociales propias de la Comunidad Autónoma de que se trate; en segundo término, se podrán regular las establecidas por la normativa estatal manteniéndolas, en todo caso, en condiciones análogas.

En cuanto al primer grupo, sólo se podrán establecer en función de circunstancias económicas y sociales de la propia Comunidad. En

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torno a este requisito señala NUÑEZ GRAÑÓN5, que con esta facultad se intenta reducir la presión fiscal de determinados sectores económicos arraigados en la Comunidad. Este límite, no obstante, se entiende que ha de ser interpretado en un sentido amplio, de forma tal, que en ningún supuesto pueda considerarse como una traba insalvable al establecimiento de reducciones netamente autonómicas. Se observa también, que ha desaparecido uno de los requisitos contenidos en la anterior regulación, en virtud del cual estas reducciones no podían suponer, en ningún caso, una reducción de la carga tributaria global por este tributo. La razón de esta supresión es incuestionable, pues era muy difícil de compaginar la existencia de una reducción con un mantenimiento de la carga tributaria por el impuesto, siendo esto posible, únicamente, si el establecimiento de la citada reducción supusiese, en todo caso, un aumento de las tarifas del impuesto de forma tal, que la carga tributaria no sufriese en ningún caso una minoración. A pesar de que la interpretación literal del citado requisito conducía a una situación absurda, en la práctica el mencionado límite nunca se cumplió.

La segunda opción que pueden ejercer las CCAA es retocar reducciones que ya se recogían en la normativa estatal. En un primer momento el legislador únicamente establecía, que la regulación de las citadas reducciones se debía realizar de modo análogo a como se hacía en la normativa estatal. Lo ambigüo del término análogo hacía difícil deducir qué quería decir el legislador con la citada matización, encontrándonos así con distintas interpretaciones.

La regulación que se introduce por la Ley 21/2001, es mucho más clara, y así destaca, que las reducciones se podrán, bien mantener en condiciones análogas, bien mejorarlas. En cuanto al supuesto de la mejora precisa la norma, que la misma se podrá llevar a efecto mediante el aumento del importe o del porcentaje de reducción, la ampliación de las personas que pueden acogerse a la misma, o la disminución de requisitos para poder aplicarla. Por tanto, y a la vista de lo anterior, podemos afirmar que en ningún caso se podrán minorar las reducciones contenidas en la regulación estatal, ni tan siquiera...

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