La discutida interpretación de la cláusula del public use en el derecho expropiatorio estadounidense. Criterios judiciales y rectificaciones legislativas. Una lectura desde y para el Derecho español

AutorJuan Antonio Chinchilla Peinado
CargoProfesor Contratado Doctor de Derecho Administrativo. Universidad Autónoma de Madrid
Páginas79-100

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I Introducción

1. Con toda corrección se ha recordado1recientemente que "la urbanización, como la democracia, en la auténtica acepción de la palabra, implica, en el fondo, una misma actitud: establecer el equilibrio entre la libertad individual y los vínculos colectivos. Se trata de un problema eterno, que nunca podrá ser completamente resuelto". La visión que desde la Unión Europea, tanto a nivel de las instituciones jurídicas como a nivel de la opinión pública, se tiene de la práctica del urbanismo español no puede ser más desalentadora: desarrollo insostenible y menosprecio del derecho de propiedad privada en beneficio de determinados promotores, cuya actuación en muchos casos roza la actividad delictiva, y cuya consecuencia final es la actual crisis, de dimensiones desconocidas en el resto de Europa, en el sector inmobiliario. Esta imagen es, con seguridad, desacertada si lo que pretende es mostrar una realidad generalizada. Pero además no es única. Un caso paradigmático, aun cuando su sistema jurídico queda en este punto alejado de nuestras coordenadas, es la realidad de Estados Unidos, donde se ha producido un verdadero cataclismo, social y jurídico, desde el año 2005 ante la confirmación de una práctica que ha conducido a la expropiación de terrenos y viviendas para su posterior construcción por promotores privados con la única justificación de permitir a la entidades locales obtener una mayor recaudación impositiva por el nuevo uso urbanístico otorgado. Esto no es algo que nos sea totalmente desconocido. Baste citar el supuesto de la modalidad de urbanización mediante el sistema de expropiación gestionada por un concesionario. Si bien esta figura no despierta recelos cuando la edificación a construir son viviendas sometidas a un régimen de protección pública, por el contrario causa perplejidad cuando pretende construirse un campo de golf, centros comerciales, hoteles y viviendas de alto standing, etc. Los problemas en uno y otro ordenamiento no son, en realidad, tan diferentes, por lo que puede resultar adecuado estudiar su evolución.

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II La identificación del requisito del "uso público" con la existencia de una finalidad pública en la doctrina del tribunal supremo. su proyección a los proyectos de desarrollo económico de los municipios articulados a través de instrumentos de planeamiento urbanístico
1. Los hechos relevantes en el caso Kelo

2. El Tribunal Supremo de los Estados Unidos, en el asunto Kelo vs. City of New London2 (23 de junio de 2005) ha declarado conforme con la Quinta Enmienda de la Constitución de los Estados Unidos ("(No person shall be deprived of) property, without due process of law; nor shall private property be taken for public use, without just compensation.")3la expropiación realizada por el municipio de New London (Estado de Connecticut) en orden a ejecutar un desarrollo urbanístico que permitiese la dinamización de la deprimida economía del Municipio, a través de la creación de empleo derivada del establecimiento de una gran empresa farmacéutica y la implantación de un gran centro comercial y de servicios, así como el aumento de la recaudación de impuestos derivados de tales actividades. La expropiación se realizó con base en el Capítulo 132 de los General Statutes of Connecticut que específicamente autorizaba el uso del dominio eminente (eminent domain, a menudo denominado condemnation) por el poder público para promover el desarrollo económico4, calificando la expropiación de terrenos por un Plan de urbanismo como un "uso público" y en "interés público"5.

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El fallo, que se adoptó por una mayoría de 5 a 4, puede considerarse el último eslabón de una serie de decisiones judiciales que han prestado cobertura a una más que cuestionable práctica de los municipios que viene desarrollándose desde la década de los años 60 del anterior siglo. La resolución del litigio ha dado un nuevo impulso a la virulenta controversia existente tanto en los medios de comunicación6como en la doctrina norteamericana7. La importancia social del problema se observa en la formación de numerosos grupos activistas frente al denominado "abuso del derecho eminente de los Estados"8, que parece afectar de forma significativa a las minorías étnicas, dando lugar incluso una nueva lucha por los derechos civiles9. Ante esta tesitura y la magnitud de la repercusión social, se ha producido la posterior reacción de un amplio número de Estados que han reformado sus Constituciones o Leyes para limitar, en mayor o menor medida y con diversa fortuna, el alcance de tales expropiaciones, al cuestionarse frontalmente el alcance del concepto de interés público (public use) como requisito legitimador, en términos constitucionales, de una expropiación de terrenos (physical taking)10y su proyección sobre las expropiaciones urbanísticas que buscan el desarrollo económico de los municipios.

3. Los hechos del caso Kelo son los siguientes: Tras décadas de declive económico, en 1990 la pequeña ciudad costera de New London fue declarada como "zona deprimida" por una Agencia Estatal. En 1996, el Gobierno Federal cerró un Centro Naval de Guerra Submarina, lo que supuso la pérdida de 1.500 empleos, lo que condujo a que en 1998 la tasa de paro fuese en dicha ciudad el doble de la media estatal, disminuyendo su población por debajo de 24.000 habitantes, una cifra inferior a la que poseía en 1920. En esta tesitu-

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ra, el municipio creó una organización sin ánimo de lucro, la New London Development Corporation, para asistirle en la elaboración de instrumentos de planeamiento urbanístico que fomentaran el desarrollo económico. Como consecuencia de la actividad de la NLDC, la multinacional farmacéutica Pfizer anunció que construiría un complejo de investigación de 300 millones de dólares en una determinada localización de New London cercana al frente marítimo. NLDC, tras realizar consultas populares y recabar los informes de diversas Agencias estatales, formula un Plan Urbanístico de desarrollo que afecta a un terreno de 90 acres situados en los terrenos adyacentes a la nueva ubicación del centro de Pfizer, donde se pretende construir un Hotel en el frente marítimo, unas marinas, una zona comercial y de restauración; una zona residencial, un parque municipal y un museo naval; oficinas y un parque tecnológico, así como una amplia zona de aparcamientos. El fundamento económico último del nuevo Plan consistía en intentar aprovechar la sinergia derivada del establecimiento de la multinacional farmacéutica. Para ello, NLDC pretendía negociar el arrendamiento por 99 años de los terrenos edificables a constructores privados. El Plan Urbanístico de Desarrollo es aprobado en 2000 por el Ayuntamiento, quien atribuye a NLDC la condición de Agente Urbanístico, autorizándole para comprar los terrenos de titularidad privada afectados por el desarrollo urbanístico o para adquirirlos mediante expropiación forzosa en su condición de beneficiario. La mayoría de los propietarios privados (106) accede a enajenar voluntariamente y en forma jurídico-privada sus propiedades, salvo 9 propietarios, cuyas viviendas se ven afectadas y deben ser derruidas, los cuales son objeto de un procedimiento de expropiación forzosa11. Algunos de los sujetos que son objeto del procedimiento expropiatorio llevan viviendo en sus casas desde 1918, habiendo realizado importantes inversiones en su conservación. En las diversas instancias judiciales (Tribunal Superior de New London, Tribunal Supremo de Connecticut, y Tribunal Supremo de los Estados Unidos), los recurrentes adujeron que la expropiación de sus propiedades había violado la exigencia de un uso público para los terrenos expropiados, dado que bajo tal concepto no podía comprenderse el desarrollo económico. Dicho argumento es rechazado por todas las instancias judiciales.

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2. El desarrollo económico de un municipio articulado a través de un Plan de Urbanismo que transferirá la propiedad del suelo a terceros particulares justifica la expropiación La Sentencia Kelo

4. La Sentencia del Tribunal Supremo, cuyo Ponente fue el Juez John Paul Stevens, confirma la decisión de los Tribunales de instancia que habían afirmado la conformidad con la previsión constitucional de la expropiación realizada. Su argumentación comienza reiterando su tradicional interpretación sobre las dos claras posiciones de la exigencia del "public use" en su jurisprudencia. En primer lugar, no puede expropiarse la propiedad de "A" con el solo propósito de transferirla al sujeto privado "B", incluso aunque se haya satisfecho a "A" una justa compensación. Por ello no resulta constitucionalmente legítima una expropiación con la única finalidad de otorgar un beneficio privado a un tercer sujeto privado. Y tampoco resulta constitucionalmente admisible una...

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